学者如何参与公共政策讨论|一个经济学者的视角（下）

【编者按】现下对网络预约车的讨论，已成为极热闹的话题。虽然舆论热点往往会影响制定公共政策的决策，但俗话说，“有理不在声高”，学者更需要提供“道理”本身。但我们也发现，相关讨论并未深化下去，大家各执一词，却对基本事实仍然缺少认定，讨论也成了一地鸡毛。

这倒是一个很好的公共政策讨论样本。为此，澎湃新闻对参与这场讨论的上海交通大学安泰经济与管理学院副研究员、上海汇智经济学与管理学发展基金会理事黄少卿进行了一次采访。希望把这次讨论，作为学者该如何讨论公共政策的一个案例，来看专业知识在公共政策当中，应该以什么样的方式来发挥作用，以及学者应该如何参与公共政策的讨论。

我们将这些内容分为三部分发出。在公共政策讨论中，学者应该如何理解和处理相应的利益诉求，是这里希望探讨的重要问题。

 四、学者如何理解和处理公共政策讨论中的利益诉求

澎湃新闻：我们常能看到有公司资助学者研究，这里如何区分利益的表达和专业的表达？

黄少卿：这真是很困难的一件事，但这个问题的确重要。比如，在转基因问题上，在美国，一些从事转基因产品生产的公司，常常会资助专业人士的研究。如果专业人士拿了这些生物技术公司的钱或数据，大家难免就会怀疑他们向大众提供的专业知识是否真实、准确，而没有掺杂利益的成分。

我是这样理解这件事的。第一，我不反对，我甚至特别主张，学者和业界可以结合。因为业界掌握很多第一手数据，从做科学研究的角度，如果能得到这些来自业界的数据支持，对提升专业研究的水准很有帮助。

第二，得到业界支持或资助的专业人士，参与公共政策讨论时，一定要特别小心。不是说得到了企业支持，就没有权利参与公共政策讨论，而是说，以专业身份参与公共政策讨论，必须基于规范的、表达专业知识的方式，而不是诉诸利益的方式。换句话讲，得到了企业的支持后，如果不按照专业要求，来表达对公共政策的意见时，人们就可以怀疑，你是基于利益在表达。专家基于利益诉求表达观点，就会产生非常大的道德风险。

一般而言，专家给社会的形象，是公正和独立的，是在发表专业观点。在这个意义上，我们肯定专家参与公共政策讨论的价值。但专业人士如果违背职业伦理，一屁股坐到某个企业一边，却打着专业的幌子，实则为业界的某些公司诉求利益，那就走到了反面。这是非常有害的，不但对相应的政策有害，还会损害整个社会对专业群体的认知。

一个社会，如果总有一些专家学者，为具体企业的利益说话，久而久之，整个社会就会对专业群体失去信任，甚至还会做出令人难堪的评价。这相当于毁坏了整个专业团体的声誉。尽管多数专业人士在做认真的科学研究，他们的专业观点，对保证公共政策的科学性不可或缺。然而，社会整体已经不信任这个群体，不在意他们的观点了。这是非常可怕的事。

在我看来，应当允许专家与企业合作，让企业提供数据，来从事更加好的经验研究。当专家经过对真实世界的探索，求得对因果关系的准确把握，得到了这些研究成果之后，就应该按照一种科学的、规范的方式来表达观点，告诉决策者，基于这样的探索，公共政策应该如何制定。

澎湃新闻：有的时候，公共政策本身就是在做利益上的协调，专业人士如何用专业眼光，理解和处理利益分配问题？您个人作为经济学者是怎样看的？

黄少卿：回答这个问题，首先，需要把专业人士做一下区分，分为自然科学领域和社会科学领域。对自然科学家而言，社会中不同利益群体的利益分配问题，这不是他的专业研究对象，因此，我不认为他们需要在这个问题上表达专业观点。而对社会科学家而言，利益分配本身就是其研究对象，因此，除了要揭示社会现象及其背后的因果关系，也应该向公共政策的制定者，表达他对特定政策所涉利益分配关系的理解，以及如何处理的建议。

作为经济学者，我必须指出，经济学理论对于利益问题的分析，和对于社会现象本身及其因果关系的分析，在分析范式和工具方面很不一样。前一个问题，我们往往将其归为规范经济学（Normal Economics）范畴，后一个问题则归为实证经济学（Positive Economics）范畴。在经济学里，“求真”的工作是交给实证经济学的，它负责回答“是什么”的问题；而规范经济学并不讨论“求真”，它仅仅根据给定的社会规范和标准，来回答“应该是什么”的问题。要判断一项公共政策的利益分配影响，经济学家需要借助规范经济学分析工具。

在我看来，有些观点不太严谨之处，就在于，它把实证经济学和规范经济学的讨论混淆起来。比如，有人主张对网络约租车进行数量控制或价格管制，是从它可能产生拥堵负外部性乃至导致整个城市交通系统运转失灵，这样一个实证视角来讨论的。而反对的观点却强调，这是把出租车司机的利益凌驾于其他社会群体利益之上，或者说这种做法损害了消费者的利益，从而转换到了一个规范的讨论视角。

在利益诉求方面，不同社会群体都要有发声机会，那么到底谁的利益更重要？如果我们把政府假设为全社会利益的守护者，它自然不应偏袒任何一个群体的特殊利益，而应强调实现社会总福利水平的最大化。在规范意义上，经济学家不会去强调，某一个群体的利益天然凌驾于其他群体的利益之上，因为找不到判断谁的利益更重要这样的社会标准。

网络约租车的消费者，当然有权利要求政府维护其利益。但如果维护他们的利益，让更多网络约租车上路，结果导致城市交通严重拥堵。那么，维护他们的利益（拥堵极端严重的情形下，他们自身利益可能也受损），就会损害其他群体的利益，比如开私家车的人、坐公交车的人。这导致了社会不同群体之间的利益再分配。那么，是否网络约租车消费者的利益，就可以优先于其他群体的利益呢？

还有人强调，因为利用了互联网技术，相比于传统巡游出租车，网络约租车更有效率，因此，它的引入会带来非常大的社会利益。但与此同时，它也对传统巡游车产生冲击，使得传统巡游车的市场开始萎缩。实际上，任何一项技术创新，由于熊彼特所说的“创造性毁灭”，都会产生利益再分配效果。问题在于，这是否意味着，那些从事传统行业、采用传统技术的人，其利益就天然应该被损害？哪个理论可以提供这样的正当性？

规范经济学理论在这方面，比有的学者宣扬的实则要保守得多。甚至可以说，规范经济学本身，更偏向于对既有利益分配格局的承认，强调社会变革不应导致有人福利水平绝对变坏；甚至强调，当存在有人绝对变坏的情形下，要通过公共政策加以弥补。

我个人更偏好这一种说法：既然相比传统巡游车，网络约租车效率更高，给社会带来了更大利益，那么，所有从网络约租车这个新事物中，获得了更多利益的群体——包括其消费者和服务提供者，他们首先应该去弥补那些受损害者。

如果他们新增的利益弥补了受损者的利益损失，还能有多余，即网络约租车受益群体并未比之前变得更差，获得了新的利益，而通过公共政策再分配机制，受损者的损失也能得到弥补。这才能说明，网络约租车增进了全社会的福利总水平，是真正促进了社会进步的技术创新。

反过来，如果网络约租车的受益群体，获得的所谓更大利益，还不能弥补受损者所付出的损失，那就意味着全社会的福利总水平其实下降了。那么，如果以全社会的福利总水平作为判断标准，这一所谓创新并无可称道之处，因为它不过是帮助一部分人“偷窃”了另一部分人。

也就是说，如果网络约租车真的促进了全社会福利总水平，让全社会所获得的利益，在弥补了受损者之后还有余值，政府就应通过公共政策，来实现全社会利益分配格局的“希克斯改进”。规范经济学有一个概念叫“帕累托改进”，指的是这样一种情形，在不需要通过政府再分配的前提下，没有人变得更差，但一定有人变得更好。而“希克斯改进”是指，有人变得更好，也有人变得更差，而通过政府介入，让变得更好的人在弥补了变得更差的人之后，也没有比之前更差，全社会还有余值，从而达到了帕累托改进的同等效果。

在新技术革命冲击下，我们的公共政策，某种意义上就要承担实现“希克斯改进”的再分配功能。公共政策要鼓励创新，同时也要让社会保持平稳。而不要让创新对社会某一个群体带来巨大的负面冲击。这是任何公共政策制定者都必须要考虑的问题。

我曾向某些网络平台公司的管理者，提出过如下建议：网络约租车发展初期，应尽量避免对传统巡游车造成冲击，重点发展中高端市场，通过产业本身的扩张，给政府创造更多税收。政府可以通过再分配机制，弥补那些受到冲击的巡游车司机，帮助他们转岗、调整自己的工作。之后，网络约租车再慢慢向低端市场渗透。这种战略考虑的合意之处在于：这样有利于政府弥补受损者，从而化解社会对网络约租车的政治反对力量。

我并不赞成，创新者利益要优先得到保护，而技术相对落后、产业相对传统的从业者，其利益就可以被忽视或放到次要地位。规范经济学理论推导不出这样的观点。一旦创新导致了不同群体的利益再分配，公共政策就一定要发挥它的作用。

在具体公共政策制定层面，照顾一些弱势群体的利益，与“求真”之间存在什么关系？

黄少卿：一开始我就说到了，这是公共政策的两个维度：要照顾不同群体的利益，也要体现“求真”的诉求、体现科学的内在要求。

专业人士把客观的因果关系揭示出来，事实上，这对全社会各个群体维护自己的利益至关重要。专业知识背后的逻辑往往显得有点冷冰冰，没有人情味，但这种无关于道德的逻辑过程所产生的公共政策，由于体现对客观规律的尊重，而往往更能保障全社会福利。

就网络约租车而言，“求真”就在于探究城市交通属性的真实特征，探究人们采用不同交通方式，到底会在何种程度上、以何种方式影响整个城市交通系统的运行。这其中，从经济学角度，需要分析不同交通方式的价格变动，会对供求以及车流量产生何种影响；从交通管理科学的角度，则要分析，在给定的道路资源的前提下，一个城市整体及不同区域，它的最大通行车流量的阈值是多少？换言之，在何种通行水平下是不会产生拥堵的，等等。

如果缺失这些“求真”的专业研究，导致公共政策对城市交通的客观参数把握不准，最终一定是损害全社会每个人的利益，当然无法实现社会福利最大化目标。譬如，如果网络约租车上路数量过多，导致交通总流量超过阈值，造成拥堵甚至造成交通瘫痪。在这种情形下，整个城市的居民就都是利益受损者，公共政策就无法促进社会福利总水平。

但这和公共政策如何通过利益再分配，来保护新技术下的利益受损者，是不同的两件事。

有人强调“保护创新”，单论其诉求本身，则还是基于利益的考虑。“保护创新能实现社会利益最大化”，这显然是不准确的。有人会说，保护创新可以使科技发展迭代，进而解决相应的问题。但技术发展有很多方向，到底哪个方向的发展，对人类的福利最为有利？我们事先不知道。技术发展本身不是外生的，而是服务于人类的需求、社会的需要。全社会的需要本身，就构成技术发展的约束条件。倘若网络约租车这个新技术产物，带来了道路的更大拥堵，总量意义上它产生的社会福利增进，还不如福利损失，那么，这种技术发展就不是社会所需要的。

另一种情形是，即便网络约租车带来了社会福利总水平的提升——假如我们通过估算，在给定的城市道路最大通行量的条件下，基于现有的价格弹性，放开网络约租车不会带来拥堵，而极大提升了城市的通行效率。鉴于网络约租车比传统巡游出租车更有效率，竞争的结果是，短期内大量巡游车司机失业。如果他们不能很快找到新工作，就会成为这项新事物的受害者。显然，即便鼓励网络约租车发展的公共政策，是充分建立在对专业知识的准确把握上，但仍考虑到另一个维度的“利益再分配”问题。总之，“求真”和“维护利益”这两个维度是平行的。

我们不能说，出租车司机的诉求不正当，阻碍社会进步。每个人都有自己的利益考量，从自身利益出发去思考公共政策，这是天经地义的。这不会阻碍社会技术进步，恰恰相反，它能帮助我们找出最有利于全社会的技术进步的方向。

公共政策的制定者，在“求真”的基础之上，如何平衡不同利益群体的受益或受损？这里可以借助经济学的一些规范分析工具，也可以借助其他社会学科的规范分析工具，从而在公共政策实施中，考虑好利益再分配、时间上的轻重缓急等问题。我在此前发表的研究中，建议监管当局要对网络约租车进行差异化定位，其实也是出于这种考虑。

澎湃新闻：您上面所说的逻辑谬误，譬如诉诸权威等，尤其是在这个互联网时代，恰恰天然就是被大众传媒传播最多的。对此，您怎么看？

黄少卿：社会大众首先会从自己的经验和利益来考虑问题，也会崇尚权威者的光环。而媒体则天然有迎合社会大众的倾向。所以的确存在这样的问题。

我的想法是，在一个社会结构相对平衡的社会里，大众媒体更少表达极端趋向的观点。因为它需要顾及人数最多的中等收入阶层群体，这个群体相对比较理性，因此会对媒体偏激的倾向构成一些约束。当然，还会有各种代表不同利益诉求群体的小众媒体，但大众媒体的受众，主要还是最庞大的中等收入阶层本身。

当下中国的一些公共政策争论，如果放到一个橄榄形结构的社会当中，可能就会显得平和得多，专业的观点能得到充分表达和讨论；对弱势群体利益再分配的考虑，也会更充分、更能得到理解。

深入分析下去，我们社会今天对公共政策的争论不休，对立情绪严重，也与当下社会结构有关。今天上演的种种政策观点的严重对峙，其实正是这个社会被撕裂的一种表征，是社会结构两极分化依然严重的结果。自然，媒体也难免站队。

因此，作为专业人士，我们还是要主动地、积极地把自己专业的声音发表出来。对于出于担心得罪权威等理由而不发声、以及基于利益而乱发声等行为，学术界值得反思。

澎湃新闻：那么，您希望学界如何看待专业人士对公共政策的这种讨论？

黄少卿：我特别要强调：不要简单把学者们对公共政策的态度区分为反对与支持，因为反对和支持这种表面的东西并不重要，观点背后的学理基础、证据基础才是最重要的。

实际上，对一项公共政策，专家的观点往往是：赞成其中的某些内容，可能也并不认同某些规定，同时还对另一些方面有自己的改进建议。每个学者支持或反对的具体条款不一样，给出的建议也不相同，这都很正常，关键要拿出反对或赞成的理论和经验依据。哪怕对同一项内容表示“反对”，可能背后的学理基础也完全不同。

此次网络约租车政策征求意见稿出来后，我看到一本观点汇编往学者身上贴标签，把他们的态度简单分为“支持”和“反对”。这恐怕未必符合专家的本意。如果换成问题对专家观点进行归类，让公众更好地了解专家观点背后的逻辑，从而判断专家是基于利益诉求，还是基于专业立场在进行观点表达，也许更为恰当。