全国人大：部分省份行政首长出庭率不足1% ，建议纳入考核

行政机关负责人不愿出庭应诉怎么办？立案登记制改革后，行政诉讼中出现恶意诉讼该如何解决？

11月3日上午，十二届全国人大常委会第十七次会议分组审议了最高法院长周强所作的关于近五年行政审判工作情况的报告。针对报告中所提及的目前行政审判工作遇到的困难和问题，多位常委会组成人员提出建议和意见。

恶意诉讼增加，建议探索行政诉讼的强制律师代理制度

今年5月1日，新修改的《行政诉讼法》正式实施，其中明确立案登记制。这意味着法院敞开大门受理各类行政诉讼案件。实施一月效果初现：全国法院行政案件的立案数量同比增幅221%，远高于民事、刑事、行政三类案件的总体增幅29%。

新修改的行政诉讼法极大地方便民众依法行使诉权，但在一些地方也出现恶意诉讼、滥用诉权的现象。周强在报告中说，由于打行政官司成本低，一些当事人不能理性维权，随意提起诉讼，有的甚至变换不同地方重复起诉，耗费了大量行政审判资源。

针对上述问题，范徐丽泰委员在审议中提供三个解决方法：第一是罚当事人付庭费，让恶意诉讼的人付出相应的后果；第二是全部公开审判过程，法官在庭上就可以指出当事人的不当；第三是将整个案件案情放在公开的信息平台，当事人和行政部门的名字是不公开的，让欲提出行政诉讼的人先了解情况和先例。

董中原委员则建议探索建立行政诉讼的强制律师代理制度。他说，如果有律师代理，在立案环节就可以减少大量完全不符合诉讼要件的滥诉案件，在庭审环节也可以使审判中心制得以实现。否则，大量不熟悉法律、了解行政诉讼规则的自然人原告，可能错误地选择诉讼方式，或进入诉讼后不知如何诉讼，不懂得举证质证，无法维护自身合法权益，个别当事人甚至对法官进行人身威胁和语言谩骂等。

董中原说，甚至还会出现审判后当事人不理解，继续上访和控告，有的当事人起诉后让行政机关应诉，但开庭时故意不出庭，按撤诉处理，将诉讼程序视为儿戏。“这些都大大减损了审判的权威和法官的自豪感、荣誉感，不利行政审判工作的推进。”

行政机关负责人出庭应诉率低，建议将出庭应诉纳入考核

行政诉讼法规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，最高法的司法解释将行政机关负责人解释为单位的正副职。

但实践中，出庭应诉并未得到有效执行。据全国人大内司委报告，贵州2010年到2014年全省一审行政案件行政机关负责人出庭应诉只有123件，出庭率不到1%；内蒙古法院在2013年审批近2000件行政案件，行政首长出庭应诉的只有8人次。

周强在报告中也指出，行政审判的外部环境存在问题，有的行政机关负责人不愿出庭、出庭不出声或不愿接受败诉结果。

列席会议的陕西省人大常委会副主任安东说，当前行政诉讼活动中，出庭的多是代理律师或一般工作人员，单位的正副职出庭较少，这就造成这样一种问题：“律师虽出庭，但不一定不了解政策内情；而一般工作人员出庭无权决定问题。民告官，但是见不到官，这不利于矛盾纠纷的解决。”

安东建议，国务院应研究制定行政机关负责人出庭应诉意见，对全国政府系统行政机关负责人出庭应诉作出明确规定，不能出庭应当向法院书面说明理由，无正当理由又拒不到庭的应有处理措施，并将出庭应诉纳入行政机关负责人的考核。

董中原委员建议完善行政机关负责人出庭应诉制度。他说，实践中绝大多数机关负责人都忙于本职工作，不具备诉讼经验，所设定的出庭应诉制度缺乏科学性，应当适时修改，否则既影响立法的严肃性，也影响法院审判的权威。

队伍力量薄弱：建议员额制改革予以考虑

周强在报告中指出，当前行政审判队伍力量薄弱，基层法院行政审判庭“一人庭”、“二人庭”现象十分普遍，人员流动快的现象较为突出。

全国人大副委员长万鄂湘在审议中说，目前整个行政审判的队伍，表面上看有8万多法官，但下一步面临员额制改革，这8万多法官中，只有39%的法官才能留下来，届时案多人少压力随之而来。“一人庭”、“两人庭”在基层是非常普遍，基层法院也不太愿意受理行政案件，有边缘化的现象。

因此，万鄂湘建议，在行政诉讼法官员额制改革中，应坚持和民事诉讼法官改革不一样的思路，应保留足够的基数。“行政诉讼案件只会增加不会减少，信访案件很多到了行政诉讼阶段，不走信访，走法制化轨道。如果法院的改革全部‘一刀切’按照39%比例来留法官，会流失大量行政诉讼法官。”