环保部专家：部门之间仍有利益分歧，环保大部制暂不可能实现

10月29日，十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（下称十三五规划建议），全会提出了全面建成小康社会新的目标要求，其中包含生态环境质量总体改善的目标。

环保部政策研究中心主任夏光对澎湃新闻（www.thepaper.cn）表示，全会提出的目标要求是一个重大转折。

他认为，要实现上述目标，亟需在政府层面形成一套高效的环境管理机制，环保大部制成为可选政策之一，但从目前的信息来看，环保大部制仍未在十三五规划建议中得以明确。

夏光谨慎地表示，大部制暂时不可能实现，“乐观一点的话，也许在下一个重要的政治节点会有一些突破”。

要跟过去的发展模式决裂

夏光表示，十三五规划建议将《关于加快推进生态文明建设的意见》以及《生态文明体制改革总体方案》（下称《总体方案》）等相关文件提出的方案、思路和顶层设计转化为具体的行动规划，将中央的动力输出到实际行动中，这是很重要的转化过程。

其中一个变化是，全会提出的全面建成小康社会新的目标要求中包含“生态环境质量总体改善”。

夏光认为，这是一个重大转折，“以前描述生态环境现状时总是提到生态环境恶化的趋势还没有遏制，仍处于没有好转的态势，而这次则提出用五年左右时间将生态环境总体改善，这就是方向发生了重大转变，这对关注环境健康的公众来说，是最好的好消息。”

十三五规划建议提出，坚持绿色发展，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献。

“要坚持绿色发展，就需要跟过去的发展模式决裂，我们自己造成的后果要在当代解决，不留给后代。”夏光说，“尤其是要加强对领导干部的约束，在国土、资源、环境这几个领域里都要完善一套责任体系绩效的考核、责任追究制度，改变过去经济考核形成的行为习惯。”

另外，夏光认为，十三五规划建议中提到的“构建科学合理的城市化格局”对生态文明建设很有意义，现在的城市普遍患有“城市病”，交通堵塞、环境污染、房价过高，这是城市发展只顾及经济效益，忽视生态功能导致的，所以要重新考虑城市化格局。

环保大部制尚未达成统一意见

澎湃新闻：目前的生态文明体制改革还面临各种障碍，比如说地方经济发展和生态保护方面的矛盾，环保部门和同级的政府之间在进行监管方面就会面临这样的问题，您对此怎么看？

夏光：这是必然的。因为政府是一个多目标的体系，最主要的责任是创造就业、发展经济，改变城市面貌等，你要说政府完全支持你生态环保，不顾其他、不搞发展的话，不可能，没有这样的政府。

并且一个政府体系内部甲部门和乙部门负责的职能有冲突，对立制衡也完全是有可能的，所以要靠领导者来协调。这也是为什么中央出台的文件叫做党政领导干部责任追究办法，而不是环保局长责任追究办法，就是说把“五位一体”里较弱的生态加强，让党政领导自己去平衡、自己去做决策，不要老给环保局长出难题，有后果，党政领导自己承担。

澎湃新闻：2015年9月《总体方案》出台后，生态环境与资源的大部制改革方案内容成为焦点话题，您对此怎么看？

夏光：大部制改革的主要目的，是减少职能分散交叉造成的协调困难、行政成本过高、效率很低的局面。

但《总体方案》重心还在制度建设上，目前对大部制还没有一致的意见。因为各个部门对如何分配职能和管理还有一定的分歧，所以这次的《总体方案》里并没有对管理体制作出明确的安排，这个问题要先搁一下，进一步协商、集中大家的智慧，来形成一个比较好的制度管理体制安排。

没有最后统一认识的东西，不给予强行出台，可以再研究，这是慎重的表现。

澎湃新闻：为什么生态保护的大部制局面没法形成？

夏光：从理论上来讲，环保部门应该把生态保护和污染防治统一在一起，但历史上环保部门成立较晚，之前像水利局、国土局、林业局等已经具有了生态保护的职能，现在交出来，部门结构变动太大，部门之间的利益暂时难以调和，所以只好暂时放下。

所以说生态文明（体制改革）方面大部制暂时不可能实现，还需要讨论研究，再在地方做一些小的调研试点，积累经验。乐观一点的话，也许在下一个重要的政治节点会有一些突破。

按中央加快生态文明建设的意见，各项生态文明建设任务已按现有部门职能做了分工，各就各位，可以实施一段时间，如果有问题，等暴露出来后再改革调整也来得及。

相互交叉、扯皮内耗仍存在

澎湃新闻：现有部门之间的分工跟之前有些什么改变？

夏光：目前我们在污染防治方面的统一性比过去要增强了，关于污染防治的工作更加集中到环保部。在污染防治方面，大部制其实已经有了一定的体现，已经具有大部制的性质了，但还没有最后完成，部门还不够大。

污染防治方面最大局限就是治理能力不够。污染防治治理体系的规模，中国是美国的二十分之一左右。光靠现有的部门这点人和这点架构，要完成生态文明架构规定的污染防治责任，还差得比较远。

但是生态保护方面，与大部制的距离还较远，仍按照原来的管理体制分工分散在各个部门，缺少统一协调，缺少统筹，各个部门之间在进行管理的时候有相互交叉、扯皮、内耗的弊端。

我认为，一些具有整体性、牵头性、协调性的工作主要安排发改委这个系统来承担，比单独再建立一个搞生态文明建设的综合协调部门更好。

因为发改委是搞发展的部门，现在把生态文明建设的任务交给发改委，本身就是克服生态文明建设阻力的一个巧妙安排，对发改委这个体系来讲，可以利用其现有的组织资源，更权威。

另外发改委本身也需要绿色转型，因为随着市场化改革的进一步推进，以后政府审批项目越来越少，发改委这个系统也需要一个新的转变，向生态文明方向转变来发挥职能，是一个新的发展空间。