史家之眼︱中韩人口政策演变有什么不一样

 【编者按】与土地一样，人口是一国的重要表征与资源，因此现代国家十分重视控制人口。在不同时期，国家会采取不同的人口政策，在某种程度上来说，国家似乎能够左右人口的多寡。但是，人口问题也有自身的规律可循，从中韩两国来看，国家限制人口增长比较容易，而要鼓励生育则比较难。发展中国家一般采取措施节育，而发达国家则更有可能鼓励生育。本期史家之眼简单整理了中韩两国的人口政策。

前一篇文章由三位人口学家合作，即冯立天、马瀛通、冷眸《50年来中国生育政策演变之历史轨迹》，载《人口与经济》1999年第2期，总第113期。

后一篇题为《韩国人口政策的两次转变》，由中国社科院经济研究所詹小洪所写。

50年来中国生育政策演变之历史轨迹

建国初：从禁止随意打胎到主张节制生育

本文主要梳理了1949年到1999年的50年间中国生育政策的历史过程。

建国初期，由于多年战乱后社会转入安定，人口出现了较快增长。因政府致力于恢复战后秩序，未能提出明确的生育政策。当时的政府文件对打胎和节育作了严格的限定，实际上执行的是不成文的鼓励人口增长政策。

如1950年4月发布的《机关部队妇女干部打胎限制的办法》规定“禁止非法打胎”，除继续妊娠会严重危及孕妇或婴儿健康，在此情况下经过层层批准允许打胎，其他的打胎行为都是非法。

1954年11月卫生部发出通知，明确“避孕节育一律不加限制”，“凡请求避孕者，医疗卫生机关应予以正确的节育指导”。政府开始逐步主张节制生育。

1957年，毛泽东在多次讲话中都涉及控制人口问题。毛泽东提出“设一个节育委员会”来“提倡节育”；“人类在生育上头完全是无政府状态，自己不能控制自己。将来要做到完全有计划的生育”。在毛泽东多次讲话的鼓舞下，人口学家马寅初于1957年7月发表著名的《新人口论》一文，提倡节制生育。

毛泽东关于人口问题的讲话发生逆转

1958年到1959年，中央已经孕育起来的控制人口思想受到严重干扰。1958年开始的大跃进运动，给人们传递了两个错误的信息：人海战术的工农业大生产运动顿时使农村剩余劳动力找到了出路，甚至感到劳动力不足；过分夸大人作为生产者的作用，我国人口过多带来的困难被淹没在浮夸的海洋里。

从1957年到1958年，毛泽东关于人口问题的讲话发生重大转变。毛泽东1957年说人口“少生一点就好了”，1958年则认为“现在还是人少”，“人多议论多，热气高，干劲大”；毛泽东1957年要求节育，“不然人口达到八亿再搞就晚了”，1958年则说“应看到人多是好事，实际人口到七亿五至八亿时再控制”，并且不主张宣传人多带来的困难，认为这会“造成悲观空气”。

由于毛泽东思想上的转变，在“大跃进”和“反右”斗争扩大化的背景之下，马寅初的《新人口论》也遭到批判。

“文革”后期计划生育政策正式形成

“大跃进”加上自然灾害，给国家造成严重的困难。1960年，党和国家领导人认识上已经转变过来了，同年全国人大二次会议，通过了《1956年到1967年全国农业发展纲要》，纲要规定：“除少数民族地区以外，在一切人口稠密的地方，宣传和推广节制生育，提倡有计划地生育子女……”在家庭生育子女的要求上，尚未发布正式文件，但在群众性宣传中已出现“一个不少、两个正好、三个多了”的说法。

1966年至1969年，动乱的社会环境使得计划生育政策无法实施。1966年至1970年，5年间净增人口超过1亿，每年出生人口在2500万到2700余万之间徘徊。

1970年至1980年初秋，全面推行计划生育。1970年6月，周恩来指出：“计划生育属于国家计划问题，不是卫生问题，而是计划问题。你连人口增加都计划不了，还搞什么国家计划！”自此，人口计划便正式纳入第四个五年计划中。1973年国务院计划生育领导小组成立，各地相继建立计划生育工作机构。

我国逐渐形成“晚、稀、少”的生育政策，并发展为“晚婚、晚育、少生、优生”。并且，政府提出了“控制人口数量，提高人口素质”的人口政策。

从提倡生一孩到只准生一孩

1980年9月，国务院宣布调整计划生育政策，指出：“在今后二三十年内，必须在人口问题上采取一个坚决的措施，就是除了在人口稀少的少数民族地区以外，要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口增长率尽快控制住，争取全国总人口在本世纪末不超过十二亿。”这种一孩政策一直持续到1984年春。

1980年计划生育政策的强化，可以归纳为以下三点：一、“提倡一对夫妇只生育一个孩子”已经不是七十年代的“提倡”，实际上变成了一对夫妇只能生育一个孩子的政策，或简称一孩政策；二、从70年代“最多两个”转变为严格控制生育第二个孩子，城乡无一例外；三、70年代，政府对少数民族地区没有采取计划生育政策，1980年则改为实行比汉族宽松的计划生育政策。

事实上，新政策只在城市具有可行性，因为城市的总和生育率（即国家妇女在育龄期间，每个妇女平均的生育子女数）在1980年已经降到1.15，就算政策允许生两个孩子，也能做到基本上生一个。但新政策在农村不具备可行性，广大农民群众以各种办法规避一孩政策。

条件符合可生二胎

鉴于一孩政策在农村难以为继，1984年4月以中共中央批转国家计划生育委员会党组《关于计划生育工作情况的汇报》，即俗称的7号文件，主要内容包括：在农村适当放宽生育二胎的条件；严禁徇私舞弊和不正之风；人口在一千万以下的少数民族允许一对夫妇生育二胎，个别可生育三胎，不准生四胎。

这一政策比较合情合理，因为政策放宽后，实际生育率并没有因此而上升，反而略微下降了。作者认为，倘若没有1980年生育政策的从紧调整，沿着70年代形成的颇得民心的晚、稀、少的生育政策发展下去，2000年人口目标要比预期的控制得更好。在20世纪的最后十年政府主要是维持既定的人口政策。

韩国人口政策的两次转变

从朝鲜战争后的婴儿潮到“少生优生”

朝鲜战争前的1950年，韩国人口为2000万。战争结束后，韩国政府推行鼓励生育政策，加之深受“多子多福”的儒教伦理思想影响，在韩国人特有的“生下来反正饿不死”观念驱使下，韩国出现了婴儿潮，人口暴涨。1960年韩国人口达到2500万人。这10年韩国人口年增长率为3%，每个家庭平均6.3名子女。

1961年，朴正熙军政府认为人口暴涨会制约经济增长，采取控制人口政策，提出“不节制生育的后果不免是乞丐”的口号。1966年，开展“3·3·35运动”，即一个妇女生育三胎，三年三胎最晚生育到35岁；1973年，变成了“不分男女，优育标准两个”；到了80年代提出独生子女政策，口号是“两胎也多”，“一胎就可以满足”，“我们就生一胎吧！”甚至出现“即使生一个，三千里江山也满员”的鼓励不生育口号。

上述举措的实行，是韩国人口增长缓慢的重要原因。韩国人口增长率1988年降至1%，2010年为0.46%。从2001年至2012年，韩国的总和生育率持续12年低于1.3，低生育率是发达国家共同的社会问题，韩国更严重。

韩国现有5000万人，韩国人口学家预测，按照目前趋势，2018年将是韩国人口的顶峰年，此后人口绝对数下降，到2100年将减少到现在的1/3。

韩国奖励生育应对人口问题

作者认为晚婚、回避婚姻和生育意愿低是造成超低生育率的三大原因。与低生育率相伴随的则是人口老龄化。从20世纪90年代中期起，为应对低生育率和人口老龄化，韩国政府采取了如下措施：

调整人口生育政策。1994年韩国政府放弃了限制生育政策，2004年，更实行奖励生育的人口政策。

设立强有力的领导机构。2005年韩国总和生育率降至1.08人后，卢武铉总统成立了低出生率及老龄化社会委员会，由总统任委员长。

出台了鼓励生育的综合对策。卢武铉时期投入30.5万亿韩元（约合300亿美元）的资金，目标是到2010年，使韩国总和生育率达到1.6。而李明博计划在5年内投入78.5万亿韩元解决人口总数减少的问题。

禁止堕胎。从2004年起，韩国政府将执行了半个世纪的“劝告堕胎”政策转变为“杜绝堕胎”。

另外还采取了减轻家长抚养儿童的经济负担、鼓励跨国婚姻、积极引进外国劳动力的举措。

这些措施能否有效缓解未来韩国人口下降的趋势还有待观察。