国研室唐元剖析专车之争：出租车已异化，特许经营要取消

【写在前面】

10月10日，交通运输部对外发布《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（征求意见稿）和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（征求意见稿）。至此，持续一年多的“专车”立法初具成效。由此，迅速引发社会舆论关注，多名意见领袖认为，“专车新政”过度约束专车网络预约经营平台、专车司机及专车，将会抑制城市出行服务创新，对深化出租汽车行业改革也颇为不利。

自传出交通部在领衔制定专车法规的消息后，社会公众对专车的合法性探究从未平息。此前，专车法规的直接制定单位——交通运输部运输服务司司长刘小明曾这样回应外界质疑：“以人为本，鼓励创新，趋利避害，规范管理。”

在专车法规制定过程中，很多社会知名学者、政府官员纷纷撰文发声，或声援专车这一新生事物，或建议兼顾各方利益平，或倡议政府应简政放权。“专车新政”出台后，一时间舆论活跃度陡升，北京大学国家发展研究院教授周其仁、上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈等经济、法律界知名人士，纷纷撰文评论“专车新政”。

早在“专车新政”出台前一个月，国务院研究室工交贸易司唐元博士，撰写了题为《关于网约专车发展的分析和建议》的内参。

唐元长期在国家信息中心、国家经贸委、地方政府研究室、地方国企等机构任职，担任现职前，他于2011年8月起任湖北省交通运输厅副厅长、党组成员、副书记。

澎湃新闻（www.thepaper.cn）获得唐元博士授权，刊发《关于网约专车发展的分析和建议》，以飨读者。

网约专车（包括“商务专车”、“快车”、“顺风车”等），自出现以来，群众大为欢迎，也对传统出租车体制形成了冲击，受到出租车群体的抵制，一些城市行业管理部门限制其发展。规范网约专车发展、加快出租车行业改革，是当前亟待解决的问题。为此，提出几点分析和建议。

一、网约专车是互联网技术在城市交通领域的成功应用，提升了城市交通效率，改善了服务质量，优化了客运结构，缓解了群众出行难问题，应当积极支持、鼓励发展。网约专车是立足互联网，搭建专车出行信息服务平台，利用汽车租赁业及社会闲置车辆资源，为群众提供快捷、舒适、方便的个性化城市交通服务，是互联网与交通融合发展的新型出租车服务模式，得到了群众的欢迎和认可，具有广阔的市场前景，鼓励和支持网约专车发展意义重大。一是有利于缓解城市“打的难”、出行难问题。各地反映，网约专车有效增加了城市出租车供给，缓解了出租车供求矛盾，让广大群众能够便捷舒适出行，减少了自驾和打“黑车”出行需求，在解决群众出行难问题的同时，还起到了遏制私家车过快增长、挤占“黑车”生存空间、优化城市客运秩序的作用。二是有利于盘活城市存量汽车资源。网约专车是基于城市租赁汽车、私家车基础上的一种服务创新。发展网约专车，能有效盘活汽车存量，节约社会资源，增加就业机会，特别是顺风车的出现，让单人驾乘为多人乘车，在增加群众出行便利的同时，也不失为节能减排的有效措施。三是有利于出租车行业转型升级。网约专车严格高效的管控机制和优良的服务，在出租行业产生“鲶鱼”效应，促进传统出租车行业提升服务质量，更好地服务群众。

网约专车是一个新生事物，发展中存在许多障碍和问题，主要是定位不明确、技术标准缺失、管理法规跟不上、行业自律待加强等，规范网约专车发展是当前十分紧迫的工作。实际上。从国外来看，电话预约和网约专车是中高档的出租车，越是发达城市专车所占出租车市场比例越高。据了解，纽约市电话预约和网约专车约占出租车市场的60%以上。因此，建议以缓解群众出行难、满足群众出行需求为出发点和立足点，以提高群众对城市交通满意度为目标，进一步明晰网约专车规范的思路，明确网约专车为出租车，完善法规，制定标准，出台政策，规范地方政府行为，促进网约专车规范有序发展。

二、网约专车与出租车之争的根本原因是出租车行业问题突出、改革滞后，加快出租车行业改革是解决网约专车问题的关键。长期以来，我国对出租车行业实行的是特许经营管理，即政府对出租车数量、价格、服务质量和从业人员等进行管制。政府对出租车牌照采取控制性发放，一些地方通过招标确定业主，政府收取牌照费。持有牌照的业主将出租车租给司机开，业主收取份子钱，也有极少数个体出租车自营开车。同时，不少出租车业主在市场上非法转卖牌照，由于出租车牌照发放远低于市场需求，成了稀缺投资品，北京、天津等地一块牌照炒到60万元以上。

从多年运行情况看，目前出租车管理体制带来的问题十分突出，出现了乘客、司机、业主、政府四方都不满意局面：就乘客而言，由于出租车少，打的难、司机挑活、服务态度差等成为常态，抱怨大；就出租车司机而言，“份子钱”高、收入低、工作条件差让司机们苦不堪言，甚至被称为现代“骆驼祥子”；就政府而言，居民出行难、“黑车”屡禁不止、出租车行业屡发事端，严重影响政府形象；就出租车业主而言，部分以高价购买牌照的业主，由于投资大，日常份子钱收入不足银行利息，特别是网约专车打破了出租车垄断经营，出租车牌照价大幅下跌，导致损失惨重，是对网约专车发展最不满的群体，也是出租车群体不断闹事的根源。可见，出租车行业存在的问题已经到了非解决不可的时候了，建议抓住有利时机，加快推进出租车行业改革，尽快形成有利于出租车行业健康发展的管理体制和运行机制。

三、出租车行业管理体制改革的核心是取消特许经营。我国出租车行业实行特许经营，主要是考虑城市道路资源的稀缺性、乘客消费的不可选择性、交易的一次性和服务的非后效性等特点，容易造成出租车领域“市场失灵”，需要政府这只“有形的手”对出租车数量、价格、服务质量和从业人员等进行管制。从实际情况看，出租车特许经营对于保护乘客权益、维护市场秩序、规范出租车司机行为发挥了一定作用，但其负作用是更明显的，突出表现在出租车已从交通工具异化为各种利益和矛盾交织点：一是部分地方政府通过发放牌照，收取牌照费和运行费，导致出租车行业成为高运行成本和高准入门槛的垄断行业；二是投资者不断炒作，导致出租车牌照成为天价稀缺商品；三是乘客、司机、业主、政府四方都不满意，导致出租车行业成为矛盾多发群体。总之，出租车特许经营是导致出租车行业问题的根本性原因，取消特许经营已是大势所趋。尤其是现代信息技术的反战，出租车行业实行特许经营的理由已不成立，也为取消出租车特许经营创造了客观条件：比如网络技术消除了司机、乘客和政府监管部门的信息不对称，智能手机的普及降低了交易成本，乘客的后评价完善了司机服务监督机制，电子地图的出现降低了司机的从业难度等等。为此，建议将取消特许经营作为出租车行业改革的核心内容，发挥市场调节在出租车行业发展中的决定性作用，对出租车行业管理要从过去政府高度管制机制，转向更多地依靠市场供求关系决定出租车数量、价格和从业人员的机制，在各种市场主体充分竞争中不断提升出租车服务水平，满足群众的出行需求。

四、取消出租车特许经营改革要审慎操作、有序推进。取消出租车特许经营制度改革，核心是消化出租车牌照特许经营的历史遗留问题，因其涉及不同群体的利益诉求，如若操作不当，极易激化矛盾导致群体性事件发生。建议按照“稳步推进、合理补偿”的思路，积极稳妥操作，维护社会稳定，探索出租车牌照特许经营退出机制。一是政府给予适当补偿。建议按照“谁受益、谁补偿”的原则，明确政府责任主体，给予牌照拥有者合理补偿，但要避免“漫天要价”，各地要量入为出，制定消化出租车牌照计划，稳妥有序实施。二是推广各地成熟经验。多年来，各地在解决出租车行业问题过程中积累了很多好的经验，建议总结推广。比如：湖北襄阳市鼓励优强出租车企业兼并收购零散出租车企业，实行公车公营，司机按企业职工对待，依托信息化手段精细化管理，提高企业经营效益，政府对企业支付出租车牌照成本核实记账，通过今后税费减免逐步消化。

五、出租车是解决群众出行问题的重要途径，属于民生性行业，应当予以政策扶持。出租车与公交车、地铁等一样，均是城市居民出行的工具。与公交车相比，出租车以其“点对点、门对门”的服务特征，为群众提供方便、准时、舒适、快捷的服务，更受群众欢迎。随着群众生活水平的提高，出租车已从传统意义的高消费出行日渐变成群众普通出行的选择，尤其是北京等对私家车实行限号通行的地方，群众打的出行已很普遍。伴随这网约专车的出现，出租车行业将呈现出竞争激烈、管理规范的新格局，能够为群众提供更加便捷、舒适、经济的出行服务，出租车在解决群众出行中的作用也更为重要。鉴于此，建议将出租车与公共交通一样，列为民生性行业，政府予以产业鼓励、财政补贴、税收优惠、金融帮助等政策支持。当前，尤其不宜取消对出租车的燃油补贴政策。