山东死牛病牛肉入市，中国青年报：中国监管与美国有差距

近日澎湃新闻（www.thepaper.cn）报道，山东奶制品牧场偷卖595头死牛，其中包含不少病牛肉流向餐桌。病牛肉入市不过是源远流长的中国食品安全问题的一方面，其中暴露的的动物检疫、食品安全立法和执法中的诸多漏洞不得不再次引起我们关注。

山东澳亚牧场"死牛案"并非孤例，牧场病牛、死牛进入肉食品市场是普遍现象。牧场为减少损失，通常会将正常淘汰的健康牛卖给肉联厂，病牛、死牛卖给黑作坊

"万头牧场"是奶企为解决"小户散养，奶企收购"模式中奶企对奶农约束力弱、难以保证规范生产等问题的解决方案。但集约化养殖同样也集中暴露了中国在动物检疫和食品安全监管方面的诸多缺陷，牧场的病牛死牛去向问题就是其中一方面。

据澎湃新闻报道，山东澳亚牧场"死牛案"绝非孤例。牧场病牛、死牛进入肉食品市场是普遍现象。据高级乳业研究员宋亮介绍，大型牧场年淘汰牛比率在20%左右，其中包括正常淘汰的健康牛，也包含病牛、死牛。牧场为减少损失，"将正常淘汰的健康牛卖给肉联厂，病牛、死牛卖给黑作坊，这个是普遍存在的"。

中国没有针对牛羊的强制屠宰检疫，防止病、死牛流入市场要依靠饲养者主动申报检疫。如无人申报，病、死牛流入市场基本处于"民不告，官不究"的放任状态

所谓屠宰检疫是对待宰动物进行活体检查，只有屠宰检疫通过才能进入市场。按农业部解释，依据《动物防疫法》、《畜牧法》等法律规定，牛羊出栏、屠宰、进入市场销售前，需申报检疫，并经所在地动物卫生监督机构产地检疫合格。但在具体实践中常常是"民不告，官不究"，若无人申报检疫，死因不明的死牛进入市场可通行无阻。山西某地级市农业局副局长承认："有的农户辛苦养一头牛，结果意外摔死了，宰了卖肉，只要没人举报一般也不会去追究"。同理，不法商贩将病牛肉卖入市场自然也不会受到监管阻碍。

根据《动物防疫法》及农业部相关规定，病死动物要进行无害化处理，但中小养殖户处理病死牲畜成本很高，通常会卖给黑市不法商贩或直接扔进河道

以生猪养殖行业为例，财新网数据显示中国生猪数量在2012年达到7亿头，占全世界产量的一半。按死亡率3%-5%计算，生猪死亡数量约为每年3500万头。根据《动物防疫法》及农业部相关规定，病死动物要进行无害化处理，即挖坑、消毒、深埋。但雇人处理一头病死猪要花200元以上，而根据现行补贴政策，无害化处理只能领到80元补贴，且申领手续繁琐。

此外，50头猪以下的小型养殖户根本领不到补贴，这意味着全国三分之一的养猪场不在补贴政策覆盖范围之内。政府补贴不足和监管不力使养殖户并无按规定处理动物尸体的激励，将病死猪只卖给黑市不法商贩或直接扔进河道是一般实践，再加上食品市场缺乏有效监管，全国各地常爆出病死猪肉大规模流入市场并不奇怪。（如新华网2015年4月8日报道：《福建：2000多吨病死猪肉是如何流向餐桌的？》）

相比之下，台湾在1997年口蹄疫疫情后建立了化制厂处理死畜禽制度，降低养殖户处理死畜禽无害化成本，同时避免污染

台湾1997年口蹄疫疫情后积极发展化制处理死畜禽，政府大力补贴化制厂建设，建设成本的60%均由政府出资。该政策降低了养殖户无害化处理成本，同时避免了掩埋、焚烧造成的环境问题。所谓化制（rendering）是向高压容器内或容器夹层内通入高温饱和蒸汽，在高温、高压或干热、高压作用下，分离尸体组织中的脂肪、蛋白质成分得到肉骨粉和油脂，肉骨粉可以用作反刍动物饲料添加剂，油脂可以用于提炼生物柴油和制造皂粉。

如今台湾八成以上养猪户通过台湾7家"化制厂"来处理死猪。例如，台中市某养猪户每年都会与台中市养猪协会、云林化制厂签订合约：养猪户一旦发现病死猪，就要向养猪协会通报，协会就派出清运死废畜禽的"化制原料运输车"去养猪户家里把死猪载走，运到云林化制厂处理。

在美国，早在1906年的《联邦肉类质检法案》中就规定监管部门应对每只屠宰前的动物、每具死亡的动物尸体进行检查、标注，最大限度地防止不适于食用的肉类流入市场

1906年的《联邦肉类质检法案》（Federal Meat Inspection Act, FMIA）旨在保障肉类食品安全：防止掺假或不当标注的肉类食品流入食品市场，并保证肉类制品在卫生环境下进行屠宰和加工。该法案的主要条款为：1.家畜屠宰前需接受强制检查；2.每具死亡家畜尸体均需接受强制检查；3.为屠宰场和肉类加工厂确立卫生标准；4.授权美国农业部为主要监管部门。

尽管1906年后美国又通过了不少对肉类行业进行监管的法律，但《肉类质检法案》在109年后的今天仍在生效并对各州具有约束力。2012年最高法院在国家肉类联合会诉哈里斯案（National Meat Association v. Harris）中判决《肉类质检法》权威性高于加利福尼亚州自行颁布的规制屠宰场的法律。

在1906年《肉类质检法》后，美国拟定涉及动物源性食品安全国会立法3部、行政规章40多部，内容囊括动物的屠宰管理、动物产品检验等方面，真正实现了"从农场到餐桌"的全面监管

《肉类质检法》主要是针对红肉产品（牛、猪、羊等动物产品）的安全检验。在这之后美国国会又通过了针对白肉产品（鸡、火鸡、鸭、鹅等）的《家禽及其产品检验法》、针对禽蛋及蛋制品的《蛋类产品检验法》及《农产品分配与销售法》三部国会立法。

农业部食品安全检验署在上述四部法律的授权范围内对涉及动物食品的安全事项发布了从一般规定、屠宰检验、动物及动物产品检验、生产加工卫生、产品标识和登记等各方面的行政规章，共40多部，收录于《联邦法典》第九卷第三篇中。细致的法律制度真正实现了对食物"从农场到餐桌"的全面监管。

美国开始在联邦层面对食品安全的立法规制在很大程度上是政府对公民自由言论的积极回应。1906年美国作家辛克莱尔的小说《丛林》推动了20世纪初进步主义时代在食品药品安全方面的重要立法

美国联邦政府通过立法保障消费者食品安全的努力始于1906年的《纯净食物与药物法案》和《联邦肉类质检法案》，均由西奥多·罗斯福总统签署生效，属于20世纪初进步主义时代的重要立法。前者创立了至今在食品药品监管方面扮演主要角色的美国食品药品监督管理局（FDA）,后者旨在防止不适宜于食用的肉类流入市场。

值得一提的是这些法案源于联邦政府对公民自由言论的积极回应。立法过程的启动很大程度上要归功于作家、记者厄普顿·辛克莱尔的小说《丛林》。小说描写一家波西米亚贫穷移民在芝加哥城郊的艰难生活，但使这部小说出名的主要内容却是对芝加哥肉类加工厂内糟糕卫生条件的描写。时任总统的西奥多·罗斯福在读过本书后启动了对肉食加工厂的调查，发现其卫生状况之恶劣确如小说中所写。不久之后，国会就通过了以上两部食品卫生法案。