防洪｜专家：暴雨“千年一遇”不是城市逾越安全底线的免责牌

入汛以来，我国部分地区极端暴雨引发的洪涝灾害备受关注。7月28日，国家防总秘书长周学文在国新办发布会上介绍防汛救灾情况时说，7月17日以来，洪涝灾害造成河南、山西、内蒙古等21省（区、市）1540万人受灾，96人死亡失踪，转移安置161.4万人。

有观点认为，在“千年一遇”“百年一遇”的极端暴雨天气面前，城市出现灾情是不可避免的。但四川大学法学院、四川大学-香港理工大学灾后重建与管理学院教授王建平在接受澎湃新闻(www.thepaper.cn)采访时却不以为然，他认为，防灾减灾重在“防”字，城市应该具备应对各类灾种的应急预案，气象部门的连续预警应成为城市启动防洪应急预案的前端动力，“‘千年一遇’暴雨不是借口，更不应成为城市逾越安全底线的免责牌。”

在气候变暖，极端天气频发多发的背景下，我们的城市该如何与暴雨洪水共处？

王建平建议，各地应借助第一次全国自然灾害综合风险普查的契机，把自己辖区内的自然灾害综合风险点摸查清楚，告知公众，并形成具体的应急预案。要把防灾减灾的重心放在基层，重视社区在防范重大风险控制中的合理性，所有的应急预案，包括专项应急预案、综合应急预案，都必须认真的朝这个方向去努力，把相应的资源配置给社区，形成合力机制。

应急机制应起自于基层，而不是起自于上层

王建平的另一个身份是四川大学自然灾害应急管理与灾后重建研究智库的首席专家。他在观察近日超强台风“烟花”登陆前夕，上海、杭州等城市采取的防御措施时认为，上海、杭州启动应急预案及时且具体，“该停的交通工具都停了，城市也采取了弹性上班，这才叫‘防’。”

7月24日上午，浙江省长郑栅洁前往杭州地铁站、建筑工地、社区、危化品集中存放地检查防台风工作时说，“遇到突发状况不能层层等命令，要有第一时间的意识，明确站台、条线、全网各自职责分工和针对不同情况的应对流程，迅速及时决策，科学果断处置。”

王建平很赞同“遇到突发状况不能层层等命令”的说法，他说：“浙江在应对台风时，省长发出的指令说的是全浙江的要求，具体的地方要根据自身情况采取个性化的应急措施。比如，整个余姚市三天下了约37个西湖的水量了，余姚肯定是要根据自己的具体情况做判断，余姚这次的方案做的就很好，是分层次的！”

“城市在启动应急响应时发出的指令往往是一个总体的要求，具体部门比如城市地铁应该根据地铁线路的风险点位制定个性化的应急措施。”王建平说，“这跟上战场打仗是一样的，‘将在外君命有所不受’，也就是说，除了统一部署外，应对这种突发事件要根据形势变化，及时机动灵活的采取措施。”

王建平强调，面对自然灾害等重大突发事件，最重要的危害点在基层，应该把防灾减灾救灾的重心下移，“自然灾害防御和应对的机制应该是起自于基层，而不是起自于上层。”

2017年6月12日由新华社发出的《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出，要着力补齐城乡社区治理短板，强化社区风险防范预案管理，加强社区应急避难场所建设，开展社区防灾减灾科普宣传教育，有序组织开展社区应对突发事件应急演练，提高对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的预防和处置能力。健全完善城乡社区治理体系，大力发展在城乡社区开展防灾减灾。

王建平认为，这份文件已经明确了社区在防灾减灾中的重要作用，要把防灾减灾的重心放在基层，本地的行政首长应当是其管辖社区风险控制的第一责任人。作为第一责任人应该明确辖区内有没有风险，风险点在哪儿，风险有多大，遇到风险后应做怎样的反应。在应对风险的过程中，除了具体的防范措施外，哪些措施需要哪些资源，需要怎样合作，怎样配合，要有一个整体方案，然后由上级领导来统一调配。

城市防灾减灾应对机制应当立法

今年7月12日北京经历了一场强降雨过程，7月11日17时，北京市启动防汛黄色预警响应，国家防总也启动防汛Ⅳ级应急响应，增派工作组协助北京应对强降雨。

北京市防汛指挥部当晚即发出建议：7月12日，全市不涉及城市运行的机关、企事业单位可以采取弹性上班方式或错峰上下班，确保安全。

“万事俱备只等暴雨。”有坐在家中的网友调侃称，“这么大的阵仗是不是防过头了？”

王建平认同“宁可防过，不可破防”的观点。他说：“在高速运转的城市里，一旦接收到自然灾害风险预警信号，城市的节奏宁可放慢也不能去闯城市安全的红线，这条红线是城市发展的底线。”

王建平指出，城市的风险意识的提升要建立在摸清风险底数的基础上，哪个地方有风险，就要针对这些薄弱的环节，把它标为重大风险点。当前，国家层面正在开展第一次全国自然灾害综合风险普查，他建议，各地应借助这次普查的背景，把自己辖区内的自然灾害综合风险点摸查清楚，告知公众，并形成应急预案。应急预案中包括，一旦超出风险，要有相对应的措施、义务和责任。

我们的城市今后应如何建立良性的防灾减灾应对机制？

王建平认为，首先，城市防灾减灾应对机制要立法，这是全面依法治国的基本遵循。在防灾减灾方面必须要有一个基本法，把方方面面的关系在法律当中理顺。这部法律是综合性的而不是就某一个灾种的单独立法。

目前我国应对自然灾害的法律法规多为单灾种的法律，比如《防洪法》《城市河道管理条例》等，但缺少“灾害应对基本法”统领统筹央地政府、各级地方政府和政府的各个职能部门之间的关系，统领统筹政府和军队的关系。有法以后，制度化、措施化要落到实处。

“政府部门之间的配合往往是不够的，应急预案一定要有相应的实施细则，启动紧急应急预案时该怎么做，必须要把具体的东西说清楚，不能光有一个大的‘宏伟蓝图’。”王建平说，国家已经把社区重大风险控制作为一个工作重心，应当重视社区在防范重大风险控制中的合理性，把相应的资源配置给社区，形成合力机制。所有的应急预案，包括专项应急预案、综合应急预案，都必须认真的朝这个方向去努力。

“当务之急应大力发展在城乡社区防灾减灾，提升社区和基层的应急能力，强化管理责任。”王建平认说，“比如洪水消退后的消杀问题，就必须马上采取具体措施，不得留死角，这是社区应该主动做的。”