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香港如何成为越南难民的“第一收容港”

詹妮

2015-09-20 17:18

来源：澎湃新闻

关于欧洲难民的消息接二连三传来，人们逐渐意识到自己正在目睹二战以来欧洲大陆最严重的一场难民危机。回顾20世纪中叶以来的难民潮与难民救援，“东方之珠”香港也曾因20世纪70—90年代的越南难民潮进入国际难民危机事务中，并成为亚洲的“难民天堂”。著名导演许鞍华曾在1978-1982年间连续拍摄三部越南题材电影：《狮子山下》之《来客》（1978）,《胡越的故事》（1981）以及《投奔怒海》（1982），统称“越南三部曲”，系香港新浪潮电影的经典力作。电影集中反映越战结束后越南民众的曲折命运，也反映了香港社会对这一问题的关注。

自1975年至2005年，香港共接收了23万多名越南难民和船民，其中安排14多万名越南难民移居海外，遣返6.7万多名越南船民，并永久安置了近1.6万名越南难民，成为名副其实的“第一收容港”。

《投奔怒海》剧照，这是刘德华出演的首部电影

为何是香港？

三十年间越南人源源不断地迁往临近国家和地区，为什么首选香港？除了便利而重要的地理位置外，更与越籍华人和华侨在难民中的比例，以及香港的难民政策有关。

大量越籍华人和华侨

越南统一之前，大约有150万华侨和越籍华人，其中约120万在南越，大多聚居在西贡市（胡志明市），从事工商业，其余30万则在北越。1975年4月21日，越共占领西贡市（今胡志明市）的9天之前，时任南越总统的阮文绍宣布辞去总统职务，逃到台湾。4月30日，北越及越共游击队攻占西贡，越南自此统一。5月4日，一艘丹麦货轮将3000多名越南难民运往香港，拉开了越南难民“投奔怒海”的序幕。

1978年之前，越南难民数量一度明显减少。可惜好景不长，越南统一后，新政府面临经济重建的工作，但由于政策失误导致越南经济陷入困境当中。1978年3月，越南政府进行企业国有化，强行剥夺在越南的华人财产，并从政治、经济上大举迫害华人华侨。

为逃避迫害，数以十万计的越籍华人和华侨开始了亡命之旅，不少人葬身大海，举世震惊。据统计，1978年到达香港的难民中大约有60%—70%是越南华人。1979年，华人难民的比例已接近80％。

香港不仅是华南沿海最大的港口，而且是西太平洋地区航运的枢纽，它距越南北部仅500英里。多数越南人乘船逃往香港，途中遇燃料不足或船上设备损坏，一般会在中国南方省市稍作停留，再继续航行至香港。而随着越南难民中的华人越来越多，香港自然成为首选的中转站和落脚点。

“天运号”搁浅事件

1979年2月8日，又一艘载着2600多名中国、越南船民的“天运号”（Skyluck）在夜幕下进入香港水域。“天运号”是一艘3500吨的巴拿马籍货船，船民一直不被允许登岸，等待港英政府的决定。6月29日，有船民切断锚链，整艘货船再次驶向怒海，最终撞到南丫岛附近的礁石搁浅，船身下沉。船民纷纷游到邻近岸边，终于获准登岸，被安置到异常挤拥、人数过万的难民营。这件事一下子升级为国际人道主义问题的象征性事件，直接影响了香港接下来的难民政策。

1979年7月，英国政府在日内瓦签署一项关于处理越南难民问题的国际公约，其中包括将香港列为“第一收容港”。从越南出逃的难民，由第一收容港先行接收，再经西方国家甄别难民的资格，符合甄别标准的难民可转去这些国家定居，剩下的则由第一收容港政府自行遣返。

与香港同样作为“第一收容港”的，还有东盟国家（主要是泰国、马来西亚、印尼、菲律宾和新加坡），其中许多国家公开拒绝难民登岸，或将载有难民的船只推出公海。而越南周边国家，也都采取了较为严厉的难民政策。香港同这些国家相比，对越南船民一直实行“来者不拒”的政策，是最为安全的中介地和落脚点。

不断收紧的难民政策：从开放到甄别

1975-1982：无条件接收难民

难民潮初期，大部分抵港的越南难民居住一段时间后，多有机会能移居西方发达国家。西方国家在此期间接纳了9.5万名在香港的越南难民，约占同期抵港难民的81.2%。

早期来港的越南难民多数为华侨华人，多能讲广东话，他们住在开放式难民营内，不仅可自由出入，还可在当地找工作。据统计，1979年共有近两万名越南难民在港从事有薪工作。另据1981年夏季调查，滞港越南难民多从事非技术性工作，60%投身于建筑、电子、制衣及烧焊修理等行业，以电子业为首；其余40%从事饮食业、塑胶业、搬运业以及在难民营内做翻译。总体来看，这期间香港难民问题并不突出。

70年代的越南难民儿童

与香港截然相反，东盟五国实行禁闭营政策，难民被禁闭在营内不能自由行动，更不准外出工作。例如，新加坡不许海上救起的难民上岸，除非他国承诺在90天内接收。1978年年底，新加坡又规定在任何时候最多只允许给1000名难民以临时性的庇护。接收国如果不能按照书面协议在期限内安置难民，将遭受惩罚，而如果有难民想安置到这些受惩罚的国家，将不准上岸，除非该国以前拖延的安置被解决。新加坡的这种威慑政策，也让难民从此敬而远之。

1982-1988：“合乎人道的阻吓政策”

1982年，西方国家开始以种种理由减少接纳的难民人数，香港的难民安置工作面临严重困难，大量越南难民滞留香港。截止到1982年底，共有12000多名越南难民滞留香港，成为香港难民人数最高的年份。香港的社会资源和基础设施越来越难满足不断增加人口的需要，港英当局从1982年7月开始，采取了有限制接收难民的政策。

香港开始建立不对外开放的“禁闭式难民营”，用以安置新进入香港的越南难民。港英当局规定，所有越南难民一律入住禁闭式难民营，不得外出工作。港英当局在远离市区的地方设立9处禁闭式难民营用以安置来港越南难民。1982年7月2日，第一座由旧监狱改建的禁闭式难民营正式启用。这项被香港当局称为“合乎人道的阻吓政策”，在随后的几年中效果显著，1983年到达香港的越南难民为3651人，到1984年为2230人，1985年则降为80年代最低的1112人。

从统计数据上看，实行禁闭式难民营政策之后，抵港越南难民人数逐渐下降，但是不能忽略此期间已确定移居西方国家的越南人。因为随着越南国内经济情况的持续恶化，涌入香港的越南人仍在不断增多。随着时间推移，“禁闭式难民营”阻遏作用逐渐降低，1986年以后，涌入香港的越南难民人数又开始大量增长。

1988-1997：甄别“难民”与“船民”

1987年，来港的越南难民已达2.7万多，1988年近2万，1989年则达到3.4万，香港出现了第二波大规模难民潮。1988年初，香港政府突然证实，香港并无国家法律责任担当越南难民的第一收容港，从法律上讲，英国政府于1951年和1967年两次签署的两份有关难民的国际协议，并不适用于香港。这一声明，可以看作是香港政府实行甄别政策与强迫遣返难民的前奏。

越南船民

1988年6月16日，港英政府宣布实施“难民甄别”政策，此日期之后抵港的越南人不再直接获得难民资格，被统称为“船民”。船民要先进入新设置的羁留中心，等待进行身份甄别。

甄别的根据是联合国难民署的相关国际公约和协定，十分严格，经甄别取得难民资格的越南人比例非常低。1988年6月16日至1988年底抵港的10328名越南人中，仅有54人被划为难民。1989年抵港的34166名越南人当中，587人被划为难民。1990年抵港的6599名越南人当中，1785人被划为难民。截至1991年3月，只有不到20％被认为是真正的难民，而由难民署直接授予难民身份的仅有350人，在难民中占的比例极小。那些没有获得难民身份的越南人，一律被视为非法入境者，面临被遣返回国的命运。

甄别政策实行后，香港产生了三种难民营：第一种是开放式难民营，住着1982年7月以前抵港的越南难民；第二种是禁闭式难民营，住的是1982年7月至1988年6月之前抵港的越南难民；第三种是船民羁留营，住的是1988年6月16日后抵港等待甄别，或者已经被甄别为非难民的船民。

1989年12月12日，第一批被强迫遣返的51名越南船民在警察的押送下，被送上去往越南的飞机。以美国为首的大部分西方国家（英国例外）猛烈抨击香港政府的行为，越南政府又出面强调不会接受非自愿遣返的难民，所以遣返工作基本上停滞不前。此后虽然做了调整，然而并无大用。

在香港寻求归宿

1998年1月，中华人民共和国香港特别行政区政府进行了对越南难民、船民和非法入境者的政策检讨，并宣布自1998年1月9日起“第一收容港”政策取消。2000年2月23特区政府宣布实施“扩大本地收容计划”，允许在1998年1月9日前抵达香港的越南难民和符合资格的越南船民申请在香港定居。到2000年2月，越南在港难民和船民只剩下1400多人，他们主要居住在望后石难民营。2000年6月1日零时，香港特区政府对外发布了正式关闭香港最后一个越南难民营的公告。