马建堂：全球正面临二战后最大一轮国际经济规则重构

中国上海自由贸易试验区已运行近两年，广东、天津、福建自贸区也于今年4月21日同步挂牌。党中央、国务院高度重视自贸区建设，可复制、可推广的经验和做法正在推向全国。从一定意义上可以说，在改革开放这盘大棋局中，自贸区是盘活全局的棋眼。建设好自贸区，对于更好地以开放促改革、促发展，打造改革开放新高地，具有重要理论和实践意义。

深化改革，增强经济自主发展能力

处理好政府和市场的关系是经济体制改革的核心问题。面对改革中众多难啃的“硬骨头”，关键是找到市场作用与政府作用的黄金分割点，纠正政府越位、错位与缺位现象。在这方面，自贸区的定位十分明确：制度创新是核心，不搞政策洼地，跳出“跑马圈地上基础设施、政策优惠搞招商引资”的传统模式，探索全面深化改革新途径、深度扩大开放新经验。自贸区将简政放权作为关键环节，加快放开、放手、放活，打破行政条块分割，转变政府职能，给市场让出空间，形成国际化、市场化、法治化营商环境，激发大众创业、万众创新热情，走一条制度创新的新路。

自贸区与以往园区的最大不同是制度创新和推广。上海自贸区试行四项制度创新：以负面清单为核心的外资管理制度创新，以便利化为重点的贸易监管制度创新，以资本项目可兑换和金融开放为内容的金融制度创新，以政府职能转变为核心的事中事后监管制度创新。这四项制度创新都以企业为导向，关注各类企业在成长壮大过程中的需求。企业活才是真的活，企业方便才是真的方便。为了方便企业、释放企业活力，上海自贸区实行“综合执法”“单一窗口”，领证照时间由29天缩短为最快4天；广东自贸区“一口受理”，外资企业办理外商投资准入从超过20个工作日缩短为3个工作日；天津自贸区“一颗印章管审批”；福建自贸区实行“一照一号”；等等。这些简政做法，切实增强了经济自主发展能力。

扩大开放，创造新一轮开放红利

开放也是改革，二者如同孪生兄弟。没有改革，开放是无源之水，效果不彰；没有开放，改革缺乏参照和动力，行之不远。对外开放对国内改革具有倒逼效应和促进作用。开放就得放开，按国际通行规则放活、放到位。没有国内放开的配套，开放政策就无法落实。加入世界贸易组织对我国经济融入世界和深化改革起到了巨大促进作用。14年后的今天，国内传统竞争优势弱化，国际竞争形势日益严峻，迫切需要继续以开放倒逼改革，再创新一轮改革开放红利，推动中国经济行稳致远。

自贸区是新一轮高水平开放战略的试验田。我国在多双边、自由贸易区、投资协定谈判中的敏感内容都可以先拿到自贸区进行压力测试，守住底线红线，把握开放力度、速度和可承受程度，避免盲目冒险。比如，上海自贸区将负面清单从最初的190条减少到139条，再减少到122条，90%以上的外资企业通过备案设立，改变“逐案审批+产业指导目录”的传统方式，试行“法无禁止即可为”“法无授权不可为”。在贸易便利化方面，有“先入区、后报关”、“一次申报、一次查验、一次放行”、“单一窗口”、综合管理服务平台等60多项举措，通关时间缩短40%左右。金融方面推出51项措施，在资本项目可兑换、人民币跨境使用、利率市场化、外汇管理4个方面先行先试。开放试验正逐步结出果实。

结构调整，加快经济转型升级

经济转型升级是我国跨越“中等收入陷阱”、实现可持续发展的必要条件。近半个世纪以来，全球中等收入经济体中仅有少数成功迈入发达经济体行列，多数则停滞不前。一些拉美国家陷在“中等收入陷阱”中已达60多年，这与其对国内产业保护过度、致使产业缺乏竞争力不无关系。可以说，开放停滞是导致创新不足、经济结构固化的重要原因。跨越“中等收入陷阱”，离不开创新驱动和结构优化。相比于科技创新，制度创新是我国经济的短板。在世界知识产权委员会公布的2014年全球创新指数中，我国知识产出排名世界第二位，但制度创新排到第一百一十四位。对此，上海、天津发挥自贸区、国家自主创新示范区的联动优势，深化知识产权、科技金融、人才流动等体制改革，制度创新与科技创新结合，研究成果转化加快，高端人才开始聚集，创新驱动发展战略加速实施。

推动产业转型升级是我国自贸区的共同特点。上海自贸区在自由贸易账户上已实现本币和外币自由兑换，下一步将推动人民币资本项目可兑换先行先试，方便企业和个人开展境内外投融资活动，同时还将扩大金融服务业开放。这有利于提高服务业质量和比重，带动产业结构升级。广东自贸区将通过加工贸易转型升级、打造区域发展综合服务区等，推动产业发展。天津自贸区也在积极打造制度创新高地、转型升级引擎。各自贸区还通过与全球供应链、产业链对接，紧跟世界先进制造、服务创新步伐，推动我国产业向全球价值链高端攀升，加快国民经济优化升级。

规则重构，扩大发展的国际空间

目前，全球正面临二战后最大一轮国际经济规则重构。在金融规则上，美国无视国际社会要求，拖了5年仍未通过国际货币基金组织的份额调整方案；美元作为世界货币不履行应尽国际义务，量化宽松政策的推行与退出都给世界带来“负外部效应”。在贸易投资规则上，美国力推“两洋战略”，其要旨是试图为国际经贸规则树立“新标杆”，主导国际经贸规则走向。我国如果不主动适应经济全球化的新变化，不主动参与和引领规则重构，在规则重构中应对不力，就可能面临被边缘化的风险。

党的十八届三中全会要求加快自由贸易区建设，形成面向全球的高标准自贸区网络。这表明，自贸区的重要任务之一就是面向世界，对标国际规则和通行做法，特别是将高标准的“21世纪新议题”如准入前国民待遇加负面清单、政府竞争中立、生态环保优先等新理念、新体制和新要求拿到自贸区来试，科学评估其正、负面影响，精准预测其挑战所在，制定管用、合规的防范预案，为我国参与国际经贸谈判积累经验，进而把握国际规则重构的主动权，创造更好的国际环境。

适度监管，打造法治中国建设先行区

理顺政府职能，越位的要放、错位的要正、缺位的要补，事中事后监管就属于补的领域。应加强对市场主体“宽进”后的过程监督和后续管理，打造“放得开、管得住”的监管格局；加强社会信用体系、信息共享、综合执法、企业年报公示、经营异常名录、社会监督、反垄断、安全审查等基础监管制度建设，为全面推进政府职能转变积累经验，为高水平开放打下基础。

自贸区始终坚持在法治轨道上推进改革开放，重大举措有法可依，是法治中国建设的先行区。监管并非越多越好、越严越好，关键是把握好“度”。应努力做到开放力度、速度、可承受程度有“底”，事中事后监管有“度”。提高开放后的事中事后监管水平，设定安全目标，强化行业风险审慎管理、经营者风险过程管理、诚信管理，保证开放和监管同步到位。以风险可控为底线，通过试点积累经验，并逐步推广到全国，防止盲从和“休克疗法”，严防系统性风险。

制度创新，拓展园区发展之路

自贸区的核心是制度创新。其中，政府管理创新可以有效解决“三个和尚没水吃”、交易成本过大等问题；简政放权和职能归并等可以降低交易费用，减少制度成本，提高经济社会效益；先试验再复制、推广，遵循胆大和步稳相结合的方法论，注重风险防范，提供更优的公共产品，更好为企业和居民服务；建立诚信体系、规范市场秩序可以保障公平竞争，减少逆向选择；人才制度创新致力于形成正向激励，防止“劣币驱逐良币”；鼓励大胆去试是反对因循守旧、促进制度变迁、防止路径依赖。可以说，自贸区的综合型制度创新模式，走在了国际经济理论和实践的前沿。

建设自贸区是一种“中心开花”战术，扼住要害部位，再向四周扩大战果，以增量带动存量。发展园区并发挥其窗口、示范、引领、带动作用，是我国经济发展的成功经验之一。从时间维度看，如果把经济特区看成中国园区1.0版，此后的经济开发区、高新区、海关监管区等则是2.0版，上海浦东、天津滨海等14个新区为3.0版，今天的自贸区就是4.0版。如果从功能上说，特区开放水平比2.0版和3.0版高，经济开发区、高新区、海关监管区相当于特区开放功能的专业分解，或者说三者加起来才接近于特区；新区只是经济开发区、高新区、海关监管区三区面积的扩大，旨在推进综合体制改革，功能则次于特区。只有自贸区才可与特区相比，是真正的功能升级，是中国特色园区发展道路的新阶段。

总之，建设自贸区是以高水平开放促高标准改革、高质量创新、高难度转型，以开放倒逼改革，推动简政放权，打破行政藩篱，创新政府管理模式，促使政府、市场各归其位，创造国际一流营商环境，再创新一轮开放红利期，推动我国经济转型升级。正像当年的特区勇当开路先锋一样，自贸区成为让进一步改革开放全盘皆活的棋眼。当然，建设自贸区是全新的实验，时日尚短，仍面临不少难题，不可能一步到位，其功用也不可能一日见效。要在不太长的时间交出一份党和人民满意的答卷，需要更大的勇气和更多的智慧，需要弘扬“杀出一条血路来”的特区精神。中国特区能行，中国自贸区同样能行！

（作者单位：国家行政学院。马建堂系该院主持工作的常务副部长，正部长级。）