欧洲难民危机：德国在欢迎与排外之间徘徊

最近几个月以来，空前的难民潮席卷欧洲，多个国家拉响危机警报。

与匈牙利、希腊等国形成鲜明对比的是，德国在维护社会的安定团结和化解危机方面的努力赢得了普遍的尊敬。目前德国政府将难民政策列为国家任务，采取多重措施应对危机，消除极右翼暴力事件的负面影响，德国社会也积极向身陷困境的难民提供人道救援。

而能否成功促使欧盟各成员国达成共同的解决方案，也是检验德国团结各国、承担欧洲领导者角色的试金石。

1. 难民潮席卷德国

出于对战争历史的反思，德国在二战之后将难民的政治避难权写入宪法。1993年，德国收紧了避难政策，申请避难的人数从1992年的40万明显减少，2007年降至1.9万的最低值，此后开始逐年缓步攀升，2013年首次超过了10万人。

这一趋势自2014年起发生了急剧变化。由于中东、非洲多国内战或饥荒频发，民族、种族冲突加剧蔓延，宗教恐怖势力日益扩张，冒险偷渡欧洲的难民规模迅速膨胀，而德国成为许多难民的首选。

2014年，德国申请避难人数达到17.3万，2015年的难民人数估计将达到80万的历史新高——德国本身人口在8000万左右。难民的来源国也发生了重大变化，20世纪90年代还是以波黑战争难民为主，而2015年难民最多来自中东地区，在2015年1~6月德国收到的16万份避难申请中，1/5来自叙利亚，其他还有伊拉克和阿富汗等国，另一个比较集中的地区则是巴尔干半岛，包括科索沃、阿尔巴尼亚和塞尔维亚等国。

难民的迅猛增加给德国带来了极大压力，据劳工部长纳勒斯估计，到2016年德国至少还需要33亿欧元的难民安置成本。具体负责难民收容和安置的地方政府一时难以满足实际需求，部分难民安置点人满为患，居住环境恶劣，不同种族和宗教信仰的人混居，例如在哥廷根的弗里德兰德，设计容纳700人的难民收容中心安置了3000人。难民之间由于种族和宗教差异，相互之间也时有冲突，加大了治安隐患。

2. 难民潮给德国的社会治安带来新挑战

难民潮给德国社会治安带来的更大挑战则是极右翼暴力排外事件的激增。眼下，针对难民安置中心的纵火、攻击事件出现了增长态势。2015年全国至今共发生了20多起纵火案件，340多起攻击难民的刑事案件，尤其是在东部各州。与20世纪90年代直接纵火的方式不同，今年的纵火案件往往都是针对指定为难民收容点、但尚未入住的建筑，意在阻止难民的到来。对于难民的种族偏见、谩骂和讥讽不仅出现在日常生活中，也同样延伸到了脸书等社交网络上。

极右翼分子的行动不仅针对难民，甚至波及那些向难民施以援手的人们，以及负责难民安置的地方官员。萨安州特洛格利茨市市长就因多次受到人身威胁而被迫辞职，甚至连政界要人也不能幸免。8月21日夜，萨克森州的海德瑙难民安置点前发生导致数名警察受伤的暴力排外事件，默克尔总理在事发后访问海德瑙之时，现场就受到数百名极右翼分子喝倒彩、扔鸡蛋、被骂叛国的“礼遇”，而副总理加布里尔到访海德瑙之后，他所在的社民党柏林总部更是收到过炸弹威胁。

极右翼政党在这一过程中制造恐慌气氛，扮演了推波助澜的角色。在东部各州，德国国家民主党等极右翼政党在地方层面积累了长期经验，有些甚至进入过本地的议会，建立起了完备的组织结构。它们印发反对在本社区建立难民安置点的材料，公布难民安置点分布图，组织示威游行，教普通人如何印刷传单，在网上动员成立或支持反难民的倡议团体。8月21日，国家民主党在海德瑙煽动数百人游行闹事，当晚事态就进一步升级。

正如德国联邦议院议长拉默特表示，攻击难民的行为对德国而言“是耻辱和尴尬的”，影响极其恶劣，而负责难民安置的地方政府不堪重负。难民危机的严重性促使总理默克尔打破了不轻易出牌的执政作风，8月31日正式提出将难民政策列为国家任务。

1. 明确避难权前提条件，简化难民审批程序

由于避难申请激增，德国负责难民身份认定和遣返的联邦移民与难民局面临巨大的工作量，上半年审理的避难申请数量已超去年全年，预计在今后6个月内还将审理20万份申请。为此，联邦移民与难民局进一步明确区别难民来源地，缩短审理时间，尤其快速审理两个群体的避难申请，即巴尔干和叙利亚。

对于德国来说，巴尔干国家早已不是波黑战争时期的冲突地区，马其顿、波黑和塞尔维亚自2014年11月起被德国界定为安全的来源国，来自这些国家的避难申请几乎全部被拒绝，并根据欧盟规定的“都柏林程序”加快遣返至首次入境欧洲并进行登记的国家；反之，叙利亚难民由于内战原因无法保障人身安全，几乎全部认定避难权。此外，德国明确拒绝给予“经济难民”以避难权。

2. 修改法律资助难民安置

德国目前正在修改一系列相关法律法规，例如修改建筑法规以加速修建更多难民安置点，为难民提供更多实物援助。联邦政府将2015年全年的难民安置经费翻番至10亿欧元，并提前半年将5亿欧元救助拨款给各州。9月24日，德国联邦、各州、镇将召开专门的难民峰会，讨论修改相关法律法规。德国甚至考虑修改宪法，以便使联邦可以直接拨款给具体实施难民收容安置工作的镇政府。

3. 社会治安：以法治国家原则打击极右翼犯罪行为

为了消除难民潮给社会安定带来的影响，德国强化了法治国家对待犯罪行为的手段，逮捕肇事者和纵火嫌疑人，加强对于极右翼事件背后可能的犯罪团伙的调查，并加紧禁止极右翼国家民主党活动的司法审理程序。针对部分极右翼分子利用网络煽动仇视难民情绪的行为，司法部长马斯在德国电视一台发表给脸书的公开信，称互联网不是“法外之地”，要求后者删除恶意攻击谩骂难民的内容。

4. 加强融入教育及就业体系

作为继美国之后全球大移民国，德国十分重视移民在语言、教育和就业等方面融入本国社会。虽然对于难民的安置有别于已经取得合法身份的移民，但这一主导思想仍旧延伸到难民的安置上。

根据德国目前的难民政策，尚未获得避难权的难民生活补贴为350欧元左右，略低于失业金的标准。而一旦避难申请获得批准，难民可获得护照、就业权和家庭团聚权，并得到政府在教育、就业等各方面的社会融入促进，包括上语言课，进行职业资格培训。目前德国有4万多空余的培训岗位和50多万空余工作岗位，专业劳动力紧缺，难民的培训和就业并没有抢走本国人的工作，工业界也有意吸收更多通过了语言和职业资格关的难民就业。

在逃亡德国的难民当中有大量儿童，不少甚至是没有成年人看护的儿童。根据德国法律，在德国居留时间超过3个月的6~16岁青少年有受教育的义务，包括难民儿童。在今年80万避难申请中，估计有30%~40%都是学龄期儿童。目前德国已有大约一万民难民儿童入学，尽管在避难申请结果下来之前，他们的避难身份和去留并不确定。各州和地方为此扩充师资，开设语言课等衔接课程。

5. 民众向难民施以援手

在解决世纪难民危机的过程中，社会力量也发挥了巨大的作用。面对汹涌而来的难民大军，多数德国人没有选择排斥、戒备或者事不关己，而是宽容和人道。德国多个城市陆续举行了支持难民、反对极右翼种族主义的游行，海德瑙在排外事件后一周发起了对难民的“欢迎节”，消除难民继续居住下去的顾虑。在社交网络上，同样有大量声援难民的声音。

德国民众积极向难民捐钱捐物，担任志愿者义务为难民提供帮助，在火车站欢迎初来乍到的难民，甚至腾出自家的空间来安置难民，对于难民的无私援助与极右翼暴力排外行径形成了鲜明的反差。空前的难民潮分化了社会，光明和黑暗的两面同时展露无遗，而人道主义的欢迎文化无疑占据了德国社会的主流和基调。

在此，姑且不论难民问题形成的根源，以及谁应当对难民负责的问题。对于欧盟来说，难民大军汹涌而至，如何化解危机已经成为无法回避的当务之急。个别欧洲国家对于难民事务的推诿使得惨剧一次又一次在欧洲上演：意大利兰佩杜萨岛附近水域丧命的两千多难民，土耳其博德鲁姆通往希腊科斯岛海滩上溺水而亡的3岁叙利亚小男孩，奥地利维也纳高速公路上窒息至死的71具尸体，穿越匈牙利边境铁丝网墙的人群……这些令人无法直视的照片传遍了全球，也无时不刻在敲打着欧盟的普世价值，欧盟多年以来苦心经营的“价值共同体”，如果不能在危机面前承担起道义责任，妥善处理好难民问题，必将严重削弱其在全球的软实力。

难民危机考验着欧洲的内部团结和共同行动能力。事实上，以其5亿人口和全球最大经济体的强大实力，欧盟目前所面临的难民潮远远没有土耳其、黎巴嫩这些叙利亚周边国家的规模大，单单是本国人口不到450万的黎巴嫩，在2014年就接受了115万叙利亚难民。只有几个欧洲国家直接受到难民潮冲击，它们在难民问题上各自为政，另外二十来个国家则完全置身事外，这导致共同的欧洲难民政策迟迟不能出台。

目前，德国正联合法国、西班牙等国，希望出台欧盟统一的解决方案，包括在欧盟范围内分摊难民压力，规定有约束力的难民配额指标，规定统一的避难权条件和安全来源国清单，寻求在难民通往欧洲的门户设立统一的登记和收容中心，携手加大对于国际偷渡团伙的打击力度等等。

（作者为同济大学德国研究中心研究员、同济大学德意志联邦共和国问题研究所教授，本文由一财网于2015年9月6日首发，原题为“应对世纪难民危机：德国在欢迎文化与暴力排外之间徘徊”，澎湃新闻经作者授权转载）