城市应急管理要有“十防九空”的决心和勇气

河南省特大暴雨引发的城市内涝，导致郑州市数十人死亡。随着暴雨持续肆虐，新乡市等城市也面临更加严峻的抗灾救灾挑战。一方面，此次特大暴雨的短时间降雨量属历史罕见，对于任何城市而言都是一场史无前例的巨灾。另一方面，地方政府在应对特大暴雨时的迟滞、失误等问题，也被很多人所诟病。面对自然灾害带来的突发公共危机，城市应急管理应该如何走出困境？

第一，城市应急管理不应对自然灾害心存侥幸，低估乃至无视大自然的破坏力。尽管人类对大自然的征服取得了胜利，但是如果不敬畏大自然，就会付出惨重的代价。在估计自然灾害的影响时，要做最坏的打算，最大限度地考虑危机的波及面和影响力，避免心存侥幸而酿成大祸。比如，疏散转移市民时要考虑到哪怕干扰人们的正常生活秩序，哪怕最终的负面影响没有那么大，也要有“十房九空”的勇气和决心，排除万难地执行应急管理的规定动作。

城市应急管理要坚持“十房九空”，将城市应急响应予以制度化，而不受其他因素的过多干扰。要知道哪怕是因为错报误报而导致的虚惊一场，也是对城市应急管理体系的一次难得的实战演练。因此，要建立无“故”免责制，对于有关部门据实发出预警而最终没有导致重大事故的要予以免责，避免预警部门瞻前顾后而应报不报或报而不应。如果预警部门大喊“狼来了”，但是“狼”最终没有来，那么应急管理部门也不应“因福得祸”而被追究责任。

第二，要统筹发展和安全，畅通上下级政府之间的危机决策链条。党的十九届五中全会提出，要统筹发展和安全，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程。在统筹安全与发展之间的关系方面，要充分认识到安全是发展的前提，没有安全的1，发展的0再多都是毫无意义的0。如果一味考虑发展而忽视了安全，那么不安全的发展就是没发展，甚至会是发展的倒退。我们很难做到万无一失，但是不重视安全的发展就会一失万无。

我们深知对于一个超大型城市，决定其运行和暂停其运行都是一项艰难的决策。但是，正所谓“将在外，君命有所不受”，如果按照逐级上报和层层下达命令的方式来进行应急响应，那么贻误时机和信息失真等问题就会凸显出来，并使天灾成为人祸。郑州地铁发生乘客被困车厢而水淹的惨痛事件，同应急决策延宕有很大关系。因此，要尽可能缩短危机决策链条的长度、环节和时间延误，使相关部门能够更加高效地做出决策并回应突如其来的危机。

第三，不同部门之间的沟通、协同和联动是城市应急管理最重要的维度之一，要从整体性治理的角度统筹各个部门齐心协力地进行应急管理。在特大暴雨来袭前，气象部门发布预警信息，应急管理部门据此做出响应，市民企业也采取必要措施避险自救。此次气象部门及时连发多次红色预警，希望引起地方政府的重视并及时采取应急措施。但是，不幸的是气象部门的预警并没有引起人们的足够重视，致使本应避免或减少的损失却发生了。

政府部门之间实现应急联动，既要明确责任边界和分清你我，也要能够建立共识和共担责任使命。如果预警部门预报了警示，而响应部门及时响应，那么就是“报而有应”，而跨部门协同将使应急管理效能大为提升。但是，如果气象部门预报了危机，而应急管理部门不及时响应，那么就会导致“报而不应”的尴尬，白白浪费了预警部门争分夺秒而争取的宝贵响应时间。

第四，政府要及时精准地向公众提供应急管理信息，使公众能够做到防范自救。普通民众对于降雨量多大会带来危险往往缺乏理性判断，也很难判断不同来源的信息可靠性。如果政府通过冠冕堂皇的“法言法语”来进行信息传播，那么自然很难引起民众的注意和重视。相对来说，用人们喜闻乐见的“网言网语”进行沟通，更有助于让人们搞清楚状况并采取必要行动。

第五，城市可以开发在紧急时对接求助者与救援资源的开放式平台，使人们可以在危难时刻发出求救，使有救援资源和能力的人和组织及时伸出援手。在救助热线诉求无门的情况下，很多孤立无援的市民通过微博、微信朋友圈等渠道发出求救信号，而可以在线众筹和共同编辑的“救命文档”则发挥了不容忽视的作用。政府官方的救助渠道没有发挥应有的作用，在海量诉求的挤压下陷入崩溃。反倒是民间自发组织的“救命文档”，通过信息汇聚、线索分发、协力维护和供需对接，让很多人看到了希望、获得了慰藉并得到了救助。

城市要建立平战结合的紧急救援体系，使人们在遭遇巨灾时可以有序寻求帮助。除了紧急热线以外，12345政务服务热线等非紧急热线要能够平战转换，迅速转变为紧急热线并参与救援。与此同时，智慧城市建设要能够迅速响应需求，根据突发事件的属性和特征实现敏捷开发和持续迭代的功能。

第六，企业特别是新兴科技企业，在物资调配、物流快递、信息互通、应急救援等许多方面都发挥了越来越重要的作用，成为城市应急管理不可或缺的一支生力军。无论是新冠肺炎疫情防控，还是此次河南特大暴雨，很多企业都一呼百应地参与到驰援河南的行动之中。因此，要尽可能发挥这些企业的科技优势，为它们履行企业社会责任提供阵地，并弥补政府和社会在应急管理方面的短板与不足。

第七，要平衡防灾与减灾之间的关系，常态时期做好防灾，非常态时期才能真正减灾。特别是要对保障城市生命线的关键设施设备进行定期检查和不定期演练，避免用兵一时而无兵可用。比如，医院、学校等单位的电力保障是最高级的，备用电源也要在紧急时刻能够派上用场。但是，郑州市部分医院的备用电源“备而无用”，使医院停电而不得不紧急转移，医护人员通过手工方式进行危重病人抢救。如果这些最需要保障和确保万无一失的环节得不到保障，那么城市应急管理无从谈起。

第八，每个人都要为自己的生命安全负责，要有起码的防灾自救意识和知识。巨灾面前，不能心存侥幸，更不能麻痹大意，否则就会付出生命的代价。自助者天助，自救本身就是不添乱，也减少了其他人救助你而可能承担的风险。与此同时，城市是人与人相互依赖的公共空间，也需要人与人互帮互助、患难与共。因此，人人都可以在力所能及的情况下参与志愿救援行动，特别是发挥自己的专长。比如，商家、旅馆为无家可归者提供栖身之地，医务人员可以参与抢救困难人员，等等。

（作者马亮为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授，研究方向：政府创新、数字治理与绩效管理，出版《目标治国：官员问责、绩效差距与政府行为》、《公共治理的向度》等著作。）