行政区划专家林拓：上海政区调整背后的文化心理与区域认同

9月7日晚间，上海市政府新闻办通过其官方微博“上海发布”表示：关于闸北区静安区“撤二建一”的工作正在酝酿和听取意见过程中。这一消息发布后，在网络上引起热议。从地图上看，闸北、静安两区跨苏州河两岸，接壤面积不大，空间结构也不同，为何会提出这两个区调整并置的方案？“上只角”静安与“下只角”闸北，两区“撤二建一”是否可以视作“凤凰男”的逆袭？如果两区最终“撤二建一”，面临的问题是什么？澎湃新闻（www.thepaper.cn）就相关问题采访了华东师范大学中国现代城市研究中心教授、中国行政区划研究中心主任林拓。

位于静安的高端写字楼和位于闸北的上海火车站

澎湃新闻：静安、闸北两区此次为何有这个“撤二建一”方案，有什么背景？

林拓：行政区划重在稳定，城市规划重在发展。对于老百姓来说，即便是科学的调整方案，没有到万不得已的地步，难以接受区划调整，不调整才是上上策；但另一方面，等到了万不得已才调整区划，很多矛盾就积重难返了，反倒可能要付出更大代价。这是区划调整总是难以形成共识的重要原因之一。

静安作为上海规模最小的市区却又地处城区的中心区位，近年的发展已经遭遇不少问题，在现行的城市体制下，今后还可能进一步影响上海城区的整体发展。静安区经济体量大，可惜空间规模太小，缺乏足够的发展空间，且过多地集中于南片区。从未来发展需要来说，调整区划、“撤二建一”是应该的，这一点大家的共识比较多，但问题在于，哪个区跟静安区“搭档”。

在静安区周围有黄浦区、徐汇区、长宁区、普陀区，从多个维度考量，都面临诸多困难。例如，很多论证就认为，这四个区规模都很大，而且黄浦、徐汇、长宁都是经济强区，与静安区“撤二建一”的实际意义不大；普陀区的经济相对较弱，但是其面积很大，这个方案的结果是整个区的规模更大，甚至于稍有不慎，有可能出现城市空间结构的失衡。综合考虑，这四个区都不合适。那么，次优选择就是闸北。确切地说，这是艰难的选择！

上海地图上的静安与闸北

静安区与闸北区以苏州河为界，静安是上海高端商务的集聚区，但体量过小，发展缺乏后劲；闸北是传统的苏州河北岸工业区，更是近年上海区县中发展较快的地区之一，但它面临着“下只角”地域印象的瓶颈问题，粗浅地说，高端商务写字楼更偏好“静安”，而非“闸北”，哪怕付出更高昂的租金也在所不惜，结果是越偏好就越集中，一些非良性的循环已经出现。如此看来，两区合并比较有利于优势互补。此外，两区合并打破了长期以来上海苏州河南北发展的传统格局与政区障碍，如果合并及今后工作做得好，相对来说也利于苏州河南北两岸协调发展。

当下正处于十三五规划以及上海市2040城市总体规划编制的过程中，提出两区合并的议案，调整时机比较合理。

澎湃新闻：这次静安闸北的“撤二建一”方案，与南市、卢湾并入黄浦、南汇并入浦东，有何异同？

林拓：这几次调整都是市辖区的整建制合并，具有壮大发展空间和推动外围发展的战略意义。当然谈及具体案例，情况各有不同。

2009年南汇区并入浦东新区也产生了一些讨论，但基本问题不大。原浦东南部地区和南汇北部地区在经济联系和文化认同方面差异不大，浦东大部分地区原本就属于南汇，历史上数轮分合；从调整效应来看，依托国家战略，依托国家级新区（浦东新区）确实很好地带动了南汇地区发展，路网和交通网等基础设施进一步完善，浦东新区也获得了新的发展空间，同时两区合并也符合上海建设金融中心与航运中心的需要。

2000年南市区并入黄浦区、2011年卢湾区与黄浦区合并，最终形成新的黄浦区，相对而言，整个过程也是比较平稳的。从调整基础来看，南市、卢湾、黄浦三区均在市中心苏州河以南，以往经济社会联系紧密。从调整效应来看，合并后的黄浦带动了原南市区旧城改造；三区合一后，一个区级建制也很好地管理上海人口最密集地区，目前看来效果并不差。还有，这也有利于更好地实施世博园区的后续开发利用，在较大区域内统一产业规划与功能布局。

南市老城厢弄堂，2000年南市并入黄浦

相较于上述两个案例，静安区与闸北区的“撤二建一”方案引起了一些争议，其中一个原因就是调整基础不同。由于苏州河的天然阻隔，静安和闸北在功能定位、城区风貌、产业经济、空间结构等方面具有较大差别，这也对公众心理产生较大影响，所以从操作的难度来看，比以往要大得多。

澎湃新闻：一般来说，政区考虑调整并置的原因有哪些？

林拓：现阶段我国政区调整主要是基层政区（乡镇等）和区县政区（含县级市等）两个层面。这里我们主要讨论区县一级的调整原因。

一是突破空间束缚。

民国时期的建制市主要采用在县的中心治所地区切块设市，形成市域被周边县域包围的“蛋黄结构”，新中国建立以后的建制市延续甚至强化了这一结构，导致城市化进程中市区空间拓展与资源配置等的严重受阻。因此，区县一级的调整，往往就是为了破解这个不合理的结构。

近年的情况又出现新的变化，随着城市的不断发展，原有区划已不能适应发展的需要，部分市区管辖范围狭小、发展受限的情况较为突出；同时，有些市区发展水平相当，功能定位相似，需要进行资源整合与优化布局。比如，原上海市中心城区黄浦、卢湾均处于上海中心城区的核心区域，汇集了金融证券、现代服务、商贸物流、休闲旅游和文化创意等产业的优势资源，外滩、南京东路、淮海中路、新天地、豫园等上海著名地标都在此区域内，两区发展水平相当，功能定位相似，加之2010年上海世博会浦西园区也坐落在这一区域的临江地带；2011年5月，撤销上海市黄浦区和卢湾区，设立新的黄浦区。这个调整使得上海市中心城区政府管理规模趋于合理，有利于优化城市功能布局，也有利于提高行政管理效率。调整后，新的黄浦区面积达20.5平方公里，户籍人口90.9万。

二是战略发展驱动。

例如，上海南汇并入浦东，就有进一步开发开放浦东新区，提升国家级新区能级的原因。

又如，2014年1月，广东省撤销茂名市茂港区和电白县，设立茂名市电白区。这个提案在获得国务院批复撤县并区后，茂名市区规模从487平方公里增加到2747平方公里，扩容后面积至少是原来的5倍，改变了之前“小城拉大市”的吃力状况，发挥出省域副中心城市的辐射带动作用，加速湛茂阳城市群的扩容提质，联合打造临港经济圈，助推粤西地区的城乡发展一体化。同时，带动更多的农村人口转为城镇居民，解决了城镇化与工业化不同步发展所带来的社会矛盾。

三是壮大核心城区，提升城市中心性。

如，2012年，苏州市撤销沧浪区、平江区、金阊区设立苏州市姑苏区，同时，撤销县级吴江市设立苏州市吴江区。当时，苏州正处在转型发展的关键时期，从区域发展总体战略出发，必须进一步增强综合竞争力和可持续发展能力。但中心城市首位度不高、辐射带动能力偏弱等问题，已越来越成为区域发展的“短板”。所以适时适度调整优化行政区域格局，完善城市空间布局、把中心城市做大做强，显得更为迫切。另外，苏州古城保护与太湖整体保护开发也需要通过理顺体制机制来进一步形成合力、提升水平。

2012年，苏州撤销苏州市沧浪区、平江区、金阊区，设立苏州市姑苏区，撤销县级吴江市，设立苏州市吴江区。区划调整后新城区直接接壤上海，各主要经济数据将达全市一半。

澎湃新闻：调研过程中，决定是否并置的因素是什么？

林拓：决定并置的因素，从以往调整经验来看，往往并不是单个因素的作用，几乎都是综合因素的作用，从而增进政府、公众、企业等的认同度并推动资源配置、公共服务等得以优化。

2010年北京市撤东城、崇文设立东城区；撤西城、宣武设立西城区，这个案例非常有代表性，与静安和闸北的调整也非常接近。这个并置调整的考虑因素有四个：

一是推进区域均衡发展。以往行政区划划分过细，四个区的发展受到空间因素的制约，特别是崇文区和宣武区发展受空间因素制约更为明显，经济社会发展水平滞后于核心区北部。只有通过核心区行政区划的合并调整，才能对现有的空间资源进行有效整合，协调核心区南北均衡发展。

二是核心区区划的合并调整，可以大幅度提高合并后的两个区的综合实力，进一步拓展发展空间，提高核心区的承载能力和服务水平，也可以解决四个区结合部管理薄弱的状况。

三是北京要加强历史文化名城的整体保护。根据《北京城市总体规划（2004年—2020年）》和专项规划，核心区与旧城保护区基本重合。旧城保护任务如果由四个区承担，不利于统一建设、管理和整体保护，区划调整后可以集中力量加快老城区改造，加大历史文化名城保护力度。

四是降低行政成本，提高行政效率。行政区划调整后，核心区减少两个行政区，有利于精简机构，合理配置地区经济、社会资源，提高行政效能，降低行政成本，提升核心区规划建设和整体管理水平。

澎湃新闻：这次调整消息传出后，出现了“白富美”静安下嫁“凤凰男”闸北的舆论倾向，您怎么看这个现象？

林拓：对于很多新上海人来说，或许对于静安、闸北、黄埔、浦东等地的文化没有太多的情感上的差别，更多考虑的可能是交通、环境、基础设施等，但在一些老上海人那里，似乎还是能感受到“上只角”之于“下只角”的优越感。

所谓“上只角”，一般认为，旧上海时期的上海法租界和公共租界的西区大部分与中区属于“上只角”，也就是静安、卢湾，居民多是上海本地人，而闸北在苏州河北岸，是工业聚集区，以前这里还有棚户区，苏北人居多。前面说，静安、闸北两区在功能定位、产业结构等方面基础异质性强，另一方面，在文化心理、城市风貌，甚至居民生活习惯两个区都很不同——在一些闸北老居民眼中，他们同样拥有自己的文化个性，也有自身的文化自豪感。

老上海的南京路街景。上海开埠后，租界多在西南，有钱人也多住在西南面，而大型工厂多在东北部，贫苦人多住在东北面，因此，大约在上个世纪三十年代，人们把买办、洋人、社会名流聚集的地方称为“上只角”，主要指以现在淮海路为中心朝西南面发展的豪华地区，而把闸北、南市区为中心朝东北面发展的贫民居住区称为“下只角”了。

因为这种差异，在不少人看来，这个调整方案不太合适，也是因为这种差异，会产生我们在网上看到的这种舆论。但是另一个事实是，现在的闸北并不是我们传统认知的“下只角”。近年来，闸北发展得很快，在上海城区中显得尤为醒目，今年的“地王”就出现在闸北。同时，静安虽然在经济实力、城市管理、基础设施等方面具有优势，但是仍然面临发展空间不足的问题。这是必须解决的问题。

不论“白富美”还是“凤凰男”，如果真的走到一起，关键还在于“新家庭”今后怎么过得更好，区划调整的根本目标是优化布局，促进发展，改善民生。

我可以说，静安和闸北合并不是理想情况下的最优选择，但可能是目前条件下比较合适的但也是艰难的选择，当然，一旦确定这一方案，仍需要面对众多问题，例如，要充分统筹兼顾商务区、工业区等多种功能并存的复杂状况；教育、医疗等公共服务既要考虑大多数居民的利益，也要考虑现阶段实际可能承担的地区限度——静安相对优质的教育、医疗资源会不会在合并后显得更为紧张，这也是最近网络上关于此事的另一个关注点；如何平衡房价大幅变动与居民承受能力，等等。

澎湃新闻：地域背后的文化心理，区域认同，是否会成为政区调整并置中的考虑因素，在类似案例中如何解决这一问题？

林拓：文化心理和区域认同的重心之一是“地名”，地名承载着厚重的历史文化积淀，尊重地名就是尊重我们自己的历史，区划调整中的地名对形成区域认同至关重要，因而是区划调整中必须着重考虑的因素。

2011年江苏省扬州市维扬区并入邗江区，有些市民说，“我从江都人变成维扬人不久，又要变成邗江人了，有点不能接受”。2009年上海南汇并入浦东时，从“南汇人”变成“浦东人”，这在周康地区表现得并不很明显，但对于离开市区较远的惠南镇等地区，当地人对于“浦东人”的身份认同难以接受，这个情况经过数年的过渡才慢慢弱化。

2010年北京四区并两区时也引发热议，据网上调查表明，高达92.3%的网友要求保留“崇文”、“宣武”，仅有7.6%支持“东城”、“西城”。目前，东城崇文两区合并后，除了区级行政建制的名称改变以外，原崇文区的地名被完整保留，一些有影响力的地点、单位、老字号均保留原名，部分东城区的地名甚至还增加了“崇文”字样，引导开发商申请具有浓厚崇文特色的楼宇小区等，这样的文化保护是很值得借鉴的。

因此，政区地名要在城市提升中使得管理者与市民等各方达成一致。我建议在区县调整之前展开地名民意调查、座谈会、听证会等广泛征询市民意见，并以此为依据来实现区县重组后的地名规划。

对于静安闸北的案例来说，闸北作为第一类保护地名，应该注重这一地名资源的保护传承；尽管以往被称为“下只角”，但闸北也拥有丰富的历史文化，对抗日战争和上海解放都有举足轻重的作用，即使两区合并，闸北的文化发展不能被弱化。