保障性租赁住房：从哪里来，该向哪里去

近年来，我国住房保障工作的力度持续加大，内容不断丰富，发展保障性租赁住房，是这方面制度建构探索的最新进展。7月2日，国务院办公厅公布的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》 (国办发[2021]22号)（以下简称《意见》），是多年来以国办名义为单个保障性住房品种单独发出的高规格政策文件。

《意见》要求，各地加快发展保障性租赁住房，缓解住房租赁市场结构性供给不足，促进对大城市住房突出问题的解决。保障性租赁住房的提出，不仅为中国住房保障体系注入了新的元素和体现了新的理念思维，对中国租赁住房体系有着划时代的意义，甚至还将对整个中国住房体系发生深远和深刻的影响。

一、保障性租赁住房成为国家战略的确认过程

2020年11月3日发布的中共中央关于“十四五”规划和2035年远景目标的建议中，就已经有“扩大保障性租赁住房供给”这个提法。2020年11月17日，住建部官方网站发布的王蒙徽部长《实施城市更新行动》一文中提出，扩大小户型、低租金的保障性租赁住房供给，并要成为住房保障体系的主体成分。

2020年12月3日，韩正副总理在住房城乡建设部召开座谈会中强调，要以保障性租赁住房为着力点，完善基础性制度和支持政策，加强住房保障体系建设。2020年12月18日闭幕的中央经济工作会议，在关于解决好大城市住房突出问题的论述中明确提出，“要高度重视保障性租赁住房建设”。2020年12月21日举行的全国住房和城乡建设工作会议上，扩大保障性租赁住房供给，被列为全国住建系统2021年的重要工作内容。

今年3月，国务院政府工作报告也专门提到，切实增加保障性租赁的供给。在两会闭幕后发布的国家“十四五规划和2035远景目标纲要”文件中明确指出，“以人口流入多、房价高的城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决困难群体和新市民住房问题”。住建部官网披露，今年4-5月住建部多次召开累计有40多个城市政府及住建部门负责人参加的发展保障性租赁住房的专题工作座谈会，住建部领导在会上指出，发展保障性租赁住房是党中央、国务院作出的重大决策部署。6月18日的国务院常务会议，确定了一系列加快保障性租赁住房发展的政策措施。

国办发[2021]22号文，正是对这次国务院常务会议精神的落实与部署，不仅对保障性租赁住房的目标内涵、功能定位、发展方式和支持政策等多方面都做了界定，还明确提出“完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系”，这就从国家层面正式确认了保障性租赁住房是以“三房”为主体的住房保障体系的重要组成内容。文件还特别强调，各地要把解决新市民、青年人等群体住房困难问题摆上重要议事日程，高度重视保障性租赁住房建设，充分说明了这个工作的战略意义。

二、保障性租赁住房中的理念创新及必要性

近期所提出的保障性租赁住房，与之前主要面向中低收入家庭提供的“保障性住房”有所不同，体现了一些在住房保障顶层设计中新的理念与思路创新。

传统的保障性住房，虽然也有很大一部分是配租型，如廉租房、公租房，但都是主要面向城市中本地中低收入住房困难家庭即所谓“双困”家庭的托底保障，是狭义上的住房保障。廉租房自不必说，一直明确定性是托底性质的保障房。即使“十二五”之后才推广普及、覆盖人群范围相对广一些的公租房，也是以面向中低收入人群为主。如2010年6月住建部等七部委联合发布的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(建保[2010]87号) 、2019年5月住建部等三部委《关于进一步规范发展公租房的意见》 (建保[2019]55号)，都明确指出，发展公共租赁住房重点是解决城镇中等偏下及以下收入住房困难家庭的住房问题，仍然是一种“补位”式兜底式保障。

但近期所强调的保障性租赁住房，则可以清晰看出，在面向人群和政策目标都有所不同，侧重点更多放在了新市民和青年人这个群体，是更广意义上的住房保障，而且明确与推动城镇化进程相联系，所以是一种发展型保障。

近期不少学者在研究中国的减贫政策已经提出，中国政府对贫困的治理模式是一种发展型扶贫，强调对被救助者的“可行能力”的扩展，这是对西方“政治功利化”福利政策理念的超越。换句话说，中国减贫之所以成功，在于一直强调，不仅要输血，更要造血。同样可以认为，保障性租赁住房较之传统保障性住房在面向人群和功能目标上的变化，体现了中国政府在住房保障领域已超越托底思维，而越来越看重与促进人的全面发展的结合。

当然，这个转变，也体现了与历史的延续和传承。2007年以来国家对住房保障体系的大力建设，使得我国保障性住房存量快速增加、住房保障覆盖人群日益扩大。据权威部门资料，从2008到2020年，全国各类棚户区住房开工累计5000多万套，上亿居民“出棚进楼”。此外，截至2020年底，全国累计2200多万困难群众领取了租赁补贴。可以说，大多数城市的本地收入与住房双困家庭的住房条件已经得到了根本性改善。同时，住房保障的方式和渠道日趋多元，住房保障的法规体系逐步完善，对住房保障的认识也日益深刻。如同扶贫攻坚基本完成和决胜全面小康取得了决定性成就之后，经济社会发展还要朝着深层次和更高质量开启新征程。五大新发展理念和新发展环境下的国际国内双循环战略，也都对住房保障工作提出了更多的要求。这些都使得政府今天有底气也有责任超越托底式住房保障，走向发展式住房保障。

新型城镇化的灵魂是以人为本，人民城市的理念近年来也越来越深入人心，而所谓以人为本和人民城市，说到底是都是要促进人的全面发展，提高每个人的“自由度”和“行动空间”，而这就要从保障每个人的发展权利、增进其发展能力做起。住房是联系个人与社会的关键性纽带，住房保障在落实发展权利、促进发展能力方面有着重要的和不可替代的作用。

从一定意义上来说，保障性租赁住房是对新市民和青年人的一种社会投资，早投入早收益。如果等新市民和青年人因为住房问题解决看不到希望而产生倦怠、“躺平”甚至抱怨不满的加速累积，再进行投入，则社会成本会高很多。

三、发展保障性租赁住房的若干建议

发展保障性租赁住房，为了在更高的历史起点上达到更好的施策效能，笔者以为，还有几方面的工作可以继续深化：

首先，更好处理好“有形”与“无形”的关系。即当前发展保障性租赁住房时候，不仅要重视有形的房屋的建设，更要注意无形的发展机会的培育。为此，当前发展保障性租赁住房，不仅要特别注意选址问题、交通便利性和加强公共设施配套，还要推进公共服务均等化，加快推动租赁赋权和落实租购同权，逐步让承租人与购房人在享受公共服务上具有同等权利，这才能让受助者通过对公共服务公共资源的平等享有而得到公平公正的发展机会，同时让“租购并举”真正成为现实。即重点要从“房”转向“人”。

客观来说，由于保障性租赁住房很多将基于非居住存量地新建和非居住存量房的改建来供给，公共设施配套的硬件方面可能会先天存在一些先天难以弥补的短板，并且经常还会有很多制度政策约束，由此可能更加需要高度重视公共服务的配置和权利平等。此外，还要高度注意社区建设问题，要特别注重与社区治理和社会治理的结合，增进不同阶层人士的混居，促进新市民和青年人在社会空间上的融合嵌入和增进其社会资本积累，以此提升其的自我实现。

其次，要处理好“长期”和“短期”的关系。发展住房保障体系是长久大计，是国家的社会基础设施体系的重要组成内容。但具体到一个城市特定区域地段的保障性租赁住房的布局，则需要兼顾解决当下燃眉之急和地段长期发展需求，注意不能因为当下住房问题的解决而给该地段区域的未来发展潜力带来损害。

我国城镇化总体上还处于深化爬坡阶段，不少人口集聚能力强的城市仍在持续扩张中，一些地段区域，当下适合布局为保障性租赁居住社区，但在未来不久，可能在其他用途上会产生更大的经济社会效益。这意味着，在布局保障性租赁住房时候，要有前瞻性眼光，留有灵活性，不仅要尽可能以存量房改建为主，即使以存量地新建，比如在企事业单位自有用地和集体建设用地上新建，也建议多考虑装配式住宅，建筑寿命20-30年，能满足阶段性居住需求即可。

第三，要处理好“规范”和“创新”的关系。保障性租赁住房有其基本内涵，需要有顶层设计，但不同城市不同时期会有所不同，各地的需求也会有很大差别。《意见》强调落实城市政府主体责任，同时也就给各个城市政府依据本地实际情况，因地制宜，因城施策，进行更多基层创新的空间。

其实，各种的存量地新建和存量房改建、将租赁型保障房委托民营机构进行运营管理等做法，最初都是来自各地的基层实践创新，在试点经验经过总结提炼和推广检验后，才逐步成为国家层面的政策安排。在中央政府在做好底线调控和有效建立群体满意度考核机制的基础上，具体的规划布局、比例比重、实现形式和运行机制等，都可以充分放权，交由地方政府与社会力量、市场组织协商协同，找到最适合当地情况、与当地中长期经济社会发展战略更加匹配的实施方案。

第四，强化多策合一。城市社会是一个复杂的网络社会，各个社会政策都不能是孤立推进，需要与其他政策协同推动。保障性租赁住房工作非常需要强化跨部门协同，与城市发展、城市更新、老旧小区改造、外来人口市民化、新市民劳动技能培训、打造生育友好型城市乃至实施积极应对人口老龄化国家战略等工作有机结合，这意味着着需要以很高智慧和创新精神来推动城市空间的多用途复合利用和空间置换。此外还要以多元主体协同精神和人民城市共建共享共治的理念，在城市治理和社区治理中进行多维度多层面创新，推动新市民和青年人更快更紧密融入到城市主体社会网络中。

（作者陈杰为上海交通大学国际与公共事务学院/中国城市治理研究院教授，住房与城乡建设研究中心主任）