城市的未来｜激励政府加大对流动儿童的教育投入

澎湃新闻 王煜 制图

现行义务教育财政和义务教育管理体制的影响

我们先来看，对财政的分析主要有三个维度：

1、政府和家庭之间的关系;

2、政府间的关系;

3、教育的目标是为了公平还是效率。

我们从这三个维度看流动儿童的教育问题。政府和家庭的关系比较简单，主要看教育的钱是国家还是家庭支付的。民办教育的费用就是家庭自己支付，公办教育则需要看公办学校收不收费。在2008年之前，公办学校也收学费的。但2008年以后，公办学校的绝大多数经费都是由国家支付。

接下来的问题是如何支付。如果是政府出钱，又分为：是上级政府出，还是下级政府出？这个要看转移支付是怎么安排的。跟支出责任高度相关的问题是义务教育办学和管理体制：第一，谁办学？是村一级、乡镇级、还是县办学？这个管理体制是怎么管理的？老师是由学校管理，还是由县政府管理？不同的管理机制，会影响流动儿童的教育。

从义务教育经费来源看，在2000年初，政府的支付大概只有义务教育经费总支出的60%左右，其他有20%左右是事业费收入（比如学费），还有捐赠收入等。2005年农村义务教育经费保障新机制中的转移支付设立之后，政府的支出占比就比较高了。到了2008年之后，中国实施了义务教育免费政策，义务教育阶段政府支出占比在80%-90%。

目前义务教育阶段的教育经费大概90%是由政府出，其他还有一些是地方税费基金，从土地出让金里拿了一块出来。这部分北京、上海会多一点，其他地方少一些。现在教育体制整体以公办学校为主、免费教育为主，民办学校的学生不到20%。

不同的办学体制、支出责任、不同的义务教育管理体制，它的影响是不一样的。如果让基层自己出钱办学，同时允许基层收钱，基层政府投入的积极性就比较高。因为只要建一个学校，就可以收钱了。1990年代普九时期，全国各地都让老百姓自己承担一部分办学经费，农民家庭的义务教育更是主要由自己出资，好处是最后我们把普九给完成了，但坏处是不同地区、城乡之间的差异变大了。

1994年分税制改革以后，财政体制就开始收入集权。上级政府把收入都拿走，尤其2001年以后，越来越不允许基层向家庭收钱，基层教育投入的意愿就开始降低。调动地方政府增加对教育的预算内投入成为一个困难。

这时上级政府可以给下级政府压力，要求基层继续增加教育投入，但地方投入的积极性就比较模糊了。如果只是单纯的压力，那么压力产生的效果是不持久的。如果中央政府给转移支付，基层就愿意投入；没有转移支付，基层就不愿意投，但这增加了上级政府的财政压力，可持续性不强，然而上级政府的干预和转移支付的好处，是地区间差异在缩小。

分阶段义务教育财政及其特点    本文图表均由作者提供

管理体制如何影响流动儿童的教育

首先是“谁拿钱”，这肯定会影响地方政府投入的意愿。现实中，因为流动家庭对于地方政府是没有约束的，无法控制地方政府的支出行为。

所以当地方政府有利可图的时候，学校就接纳流动儿童。以前可以收借读费、赞助费，地方的公办学校就对流动家庭开放；当基层无利可图，既不允许收钱，也不允许搞民办学校，那就不接纳这些流动儿童。

政府间的关系也会影响地方政府投入意愿。首先我们假设一个前提：上级政府的初衷是好的，中央政府总是想去解决流动儿童问题的。中央政府促进地方投入有两个办法，一个是“胡萝卜”，即我给钱：地方每接纳一个流动儿童，就给你2万块钱，那地方政府肯定有积极性了；另一个是“大棒”，搞很多KPI指标，在义务教育均衡上制定很多与流动儿童相关的指标，施加压力。

对于一个可持续性的管理体制，到底是应该让地方政府自主行事，还是让上级搞一系列指标来增加干预程度呢？

不管是从理论上还是从现实上，都可以看到，在垂直的或者是集权式管理的教育体制下，人口最优流动水平总是低于分权结构的。

1996年之前不允许人口流动的时候，流动儿童的流动性要远比后面分权式管理，即允许地方政府自己行事的时候要差。整体来说，集权是不利于流动的。

西澳大利亚大学陶郁、北京大学中国教育财政科学研究所刘明兴等人通过一系列研究发现，当上级很重视，并且成绩很容易考评，这件事又能够让地方政府赚钱，就很容易做；当上级不重视，但是这个事情能让地方赚钱，他也是可以主动重视起来的；当上级很重视，但是地方政府不能实现本位利益，这时候下面就会有一些差异化。所以上级管理力度如果要发挥效用，需要调动基层的自主性来实现，假设上级总是想办好流动儿童问题，但是在有利可图和无利可图的不同情况下，基层的行为是不一样的。

根据流动儿童教育在整体上级目标和地方本位利益上的比较，我们就可以分析，为什么目前流动儿童的状态是现在这样，而为什么地区之间又有不同的表现。

过去二十年的流动儿童教育，主要有两种状态。

第一种：2006年之前允许开设民办学校。学校标准不用很高，不用配很多教师、安防设备，农民工子弟学校的设施也比较差，学校的收费很便宜；而公办学校允许收借读费，由地方政府决定。这时的上级不出钱但是给压力，搞一些政策，要求地方政府解决一系列问题。这时地方有一定的积极性，因为他们可以通过民办学校规避责任，公办学校也可以收费，学校和地方政府都有一些积极性，责任不大、有收入、还可以完成中央任务，当然很好。

所以说如果是分权体制，有积极性的地方和人群可以做得很好，而坏处就是，它只针对那些对自己有利的人群。比如很多地方政府希望学历高的人群进城，现在义务教育入学搞材料准入制度、积分准入制度，无非就是要求过来的劳动力是“人才”，能够给地方政府交社保、能够买房子（从而保证地方政府的土地出让金收入），这样，他们的孩子就可以在流入地读书，因为他们对这个城市有贡献。

如果一个劳动力既不交社保，也不买房子，只在这里打工，还不交很多个税，他的孩子在流入地就不受欢迎。而现实中这些人往往是弱势群体，他们没有能力给自己的孩子交纳民办学校的学费，其实更应该得到流入地政府的支持。

2006年之后，民办学校质量比较差，又要收钱，公办学校还要收借读费，流动儿童读书太困难了。政府出台政策提高民办学校的办学标准，公办学校也不允许收借读费。

这样做的优点是制度上的公平性会好一些，制度上是覆盖弱势群体的。但是中央政府不出钱，地方就没有积极性做这个事情。中央政府不出钱，但是给压力，这样做会有效果，但是效果只能持续一两年。一两年之后，当中央政府忽视这件事情时，地方政府就不做了。

中央政府也可以既出钱又给压力，这样地方政府就有积极性了，但是这样中央政府的负担就变大了，并且它会有逆向的选择：既然中央出钱，地方政府会就上报大量的流动儿童人数，以至于超出中央的支付能力，这件事情很快就没办法把它纳入转移支付了。

当然不管怎么说，流动儿童的境况是获得了巨大的改变，以上海为例，尤其是到2013年，有80%左右的流动儿童在公办学校里面读书。

我们必须看到，流动儿童的教育一开始不是一个教育政策，而是吸引农民工就业的配套政策。2006年那份非常重要的有关流动儿童教育问题的文件（《国务院关于解决农民工问题的若干意见》），就是放在促进农民工就业的政策里。2000年我们加入WTO以后，整个沿海地区非常需要劳动力，而中心城市因为自然生育率比较低，城市有空余的学位。于是这些城市开始向地区急需人才的子女提供义务教育，因为你不向他们提供好的公共服务，他们就换一个地方就业。

概括地说，以公办为主、上级管控力强的免费教育，看起来是很好的。但是对于免费教育，地方政府没有积极性，地方政府的积极性跟收不收费其实是高度相关的。强管控看起来也是很好的，中央政府给地方政府压力，一定程度上能解决一些流动儿童的问题，但中央的强管控力既可以有助于解决流动儿童问题，也有可能把流动人口都赶出去。所以说强管控能力也是一个双刃剑。

恰当的政策应该是鼓励地方竞争，让地方政府变得愿意为公共事业投入。只有竞争，才会让地方政府更“仁慈”地愿意投入，相对来说，呼吁是没有用的。只有当地方政府发现不提供公共服务时人口就会流失，就会影响城市的正常运转和经济发展，这个时候的政策才是可持续的。

义务教育财政投入倾向与流动儿童的流向

关于流动儿童在义务教育阶段的财政投入，在中央政府和地方政府支出责任划分上，投入一方以地方为主，中央兜底。根据2005年43号文（《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》），中央政府和地方政府分项目承担地方的义务教育，中央保障落后地区的基本支出水平和责任。这时我们就发现，中央的保障水平跟投入增长之间出现了冲突。因为既然是中央政府兜底，中央政府就不希望投入增速变得很快，导致自身支出的增长。有些地区就趁机招很多老师，向中央政府要转移支付。于是中央政府就把义务教育的管理权限上移，例如教师编制、教师工资标准等这些权限。较高的行政层级制定政策时，比较难以顾及到区域和群体之间的差异。近些年很多现象事情都与此有关。

还会出现其他一些系统性的问题，比如农村老师的缺编——按照统计上的生师比，它是超编的，但实际上是缺编的。因为儿童的乡城流动，农村的生师比从2005年出现了系统性的降低，低于所有其他类型如镇区和城区。

城乡普通小学“生-师比”变化

但是，农村的低生师比并不意味着农村教育质量很好。按照班师比和学校规模绘制散点图——生师比就是一个班里有几个老师，会发现学校规模从小到大，生师比出现两头比较高、中间比较低的现象。也就是学校学生越少，生师比越高，一个老师要负责越多的班，表明这个老师很累，农村因为儿童流失，规模都不大，按生师比衡量的师资是超编的，但实际的教育投入是相对不足的。学校规模比较大的，生师比也是比较高的，城市里流动儿童比较集中的那些学校，规模就比较大。

这里出现了一个悖论，投入比较多的地方生师比较差，投入比较少的地方，生师比还是比较差。一个最关键的原因是2005年之后出现了系统性的儿童流动。2005年之前，城、镇、乡三个生师比一直是：农村比城市差，城市比镇区好，尽管随着生育周期，同期儿童数量有波动，但城、镇、乡的相对位置没有发生过变化。然而2005年开始，因为儿童系统性地往城市里流动，农村的生师比变得很低，农村老师的相对数量变多，而城市老师的相对数量变少了。

造成这个现象的一个原因是教育投入经费向农村倾斜。儿童流动的方向和城乡义务教育经费及转移支付的投向上，出现了系统性的背离。并不是儿童流入越多，地方就能拿到越多的义务教育经费。经费补到穷的地方去，但是儿童流入到富裕的地区，这是目前一个很大的冲突。这个冲突并不是简单地把钱给到富裕地区就能解决。给它们转移支付会造成新的不公平。

农村的生师比变低，名义投入水平提高，并不代表农村的实际投入水平高于城镇

我们其实需要系统性地去地调整我们现在的政策。儿童其实是流动的，流动儿童、留守儿童、回流儿童、本地儿童，这些儿童其实都是同一个人，只是在不同的状态。父母的就业地跟儿童居住地合在一起，但户籍不在这里，我们就说他是流动儿童；如果户籍在这里，他就是本地儿童；对一个流动儿童，如果需要“再流动”，是让儿童单独回到户籍地，还是让父母也跟着儿童一起回到户籍地呢？

流动儿童的流向选择和义务教育均衡政策之间存在空间的错配。在这个错配的过程中，如何摆放这些受人口流动影响的儿童，就成为了一个非常关键的议题。

我们需要再强调一点，儿童的城市化离不开跨省人口的迁移。所以儿童的流动方向不应该被扭转，需要改变的是对流动儿童的教育政策，如何激励地方政府愿意主动增加对流动儿童的投入。

结合上面的分析，我有两个建议：第一，鼓励民办，允许公办收费。激励地方政府吸纳流动儿童。第二，最关键的是适度地向地方、向基层分权，只有分权才能增加地方竞争，才会让地方政府降低人口流动的成本，地方政府才会有积极性去向流动人口提供公共服务。

（作者聂日明系上海金融与法律研究院研究员，本文整理自“开城门：流动人口子女应该在哪里接受教育？”沙龙中聂日明演讲，首发于微信公众号：南都观察家。转载有删节，经作者审定。）

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“城市的未来”关注3500万流动儿童和6500万留守儿童，呼吁改变1亿中国儿童身份困局。本专栏由上海联劝公益基金会“纵横计划”资助，在此感谢。