中国的预算改革之路，会成为第三条道路吗？

在《预算法》修订、人大高调公布税收法定路线图之际，重读马骏教授的《治国与理财》，回望财政改革的历程，是别有一番滋味的。这本小书浓缩性地介绍了其多年来在公共预算和财政管理领域所作的探索，体现了一种财政社会学视角。

《治国与理财——公共预算与国家建设》书影。

一般认为，是国家创造了税收。然而，税收制度也绝非被动适应国家意志的工具，它对国家功能与社会结构也有强大的塑造能力。从社会学角度看，国家财政的类型可以历史地分为领地国家、贡赋国家、关税国家、自产国家、税收国家、贸易国家、租金国家。其中，税收国家代表了一种具有普遍性和稳定性的、正规化的、在全国范围内进行数目字管理的现代国家类型。自产国家指的是，国家代替企业成为经济生活的行为主体，财政收入依靠汲取国有企业上缴的利润。租金国家则指的是，财政收入依靠出口国家垄断的自然资源来获取租金。

不同的财政国家类型对应了不同的国家-社会关系。自产国家、租金国家由于是强国家主导，人民会产生一种“国家养社会、国家养人民”的“财政幻觉”，如计划经济时期的中国、苏联，又如大量的阿拉伯石油国家。税收国家因征税对象、征税强度的不同，会逐渐在讨价还价中形成纳税人意识和代议制民主模式。

从1949年到1978年，中国是典型的自产国家，国家为了应对新旧制度交替之际出现的国内外危机，缓解财政压力，采取了垄断经济的做法：对重要工农业物资、对外贸易实行国家垄断，并陆续实行了粮棉统购统销，最终经由“三大改造”建成高度集中的计划经济体制。这里又有一个分水岭。1958年以前，以产品税为主的工商税仍占有相当比重，这主要针对的是当时仍然存在的多种经济成分。1953年薄一波主持的税制改革搁浅，一个根本原因是毛泽东反对在税收方面实施公私平等，而是要体现出对社会主义公有制成分的照顾。1958年后，税收制度不断简化，税收作用不断弱化，而国有经济体系逐渐站稳脚跟，通过行政命令从国有企业汲取利润成了国家财富积累的主要渠道。

1978年后，中国重建税收体系，继续向现代税收国家转型。首先是上世纪八十年代国有企业的“利改税”，以合法化、正规化的方式理顺了国家与企业间的利润分配关系。到八十年代末，重建了包括企业所得税、利润税、商品税、关税在内的税收体系。1994年的分税制改革又进一步完善了商品税体系，增设了增值税。至此，现代税制三大主要税种中的商品税、所得税都已齐备，所缺的，只剩针对存量财富征收的财产税。而所得税中来自私人部门（包括民营经济与家庭、个人）的税收比重呈现上升态势，国家对社会的依赖性增强。但与此同时，在正规的税收制度之外，体外循环的收入部分也在增加，这主要指的是各种以非税名义（专项收入、行政事业性收费、罚没收入、基金等）征收、能够为政府所操控的资金，如土地出让金、社会保障基金（社会保障基金收入在许多国家是以社会保障税形式征收，但中国是以社会保障费形式征收）。这些小财政、小金库的广泛存在，让中国向现代税收国家转型的道路走得并不彻底，还带有自产国家与租金国家的部分属性，财政和预算是不完整的、碎片化的。这也是国家财大气粗、在某些场合甚至忽视所谓“纳税人意识”的原因所在。

从短期来看，自产国家貌似是“流寇”到“坐寇”过程中实现收入最大化的最佳策略，但以国家独占和直接经营的方式来产生财政收入的行为，会因为科层制下特有的信息不对称及委托-代理问题而形成长期风险。最终这将导致自产国家被迫“吐出”其经营和占有的部分领域，这部分真空将由私人部门填补，而国家随后会以税收形式将这部分产出的一部分纳入财政体系。这一过渡过程，也就是自产国向税收国的转型。

这一转型有着丰富的历史先例，也有着巨大的政治影响。如果一个国家的主要征税对象是土地、资源和其他不便移动的财产，这类税收可称为直接税。由于税基的移动性较差，纳税人即便有很强的逃税动机，也不可能“携带”这些财产遁逃他方，或神不知鬼不觉地将之变现。也就是说，纳税人与国家之间讨价还价的能力较差，国家只需以很低的交易成本即可获得财政收入，因此，也就无需过多听取纳税人的意见。

反之，如果一个国家的主要征税对象是商品贸易，这类税收可称为间接税。由于贸易的双方是一手交钱、一手交货的活生生的个体，纳税人之间就可以通过转移地点、隐瞒交易行为等方式来避税。国家要识别这种逃税行为的交易成本就很高，所以就不得不在政策制定上做出调整。一种消极的调整方式是财政承包制。中世纪欧洲的包税商制度就是国家对间接税鞭长莫及的产物，与其严加征管而不可得，不如索性转包给“地头蛇”，给他们一定的特许权限，令其代征代缴并从中分成。这种包税制在现代的体现，就是中央政府与地方政府之间在财权、事权方面的权责分割。财政承包制只是一种过渡状态，国家为获得稳定的收入，必须采取更彻底和积极的方式，即通过代议机关广开言路，将纳税人的声音纳入税收决策过程，形成现代意义上依宪治国的法治国家。这是财税制度改革对政治体制改革的引导意义，亦即财政立宪。

政治体制改革的一项重要内容是建立政治问责的机制。财政问责是政治问责中最具操作性也最显明可见的间接变量，常见的有三种路径。

一是垂直问责，就是在不同权力等级之间，由较高的一方向较低的一方问责。进一步细分的话，自下而上问责依靠的是选举民主，自上而下问责依靠的是官僚体系内部的制约。中国在这方面的努力，主要表现为改革开放以来财政部权力和权威的强化。近三十多年来，财政部逐渐成为财政预算和拨款的核心机构。需要指出的是，在不同类型国家中，财政部的地位、功能和作用并不相同。一般认为，发达国家政府内阁中最具权力的经济部门是财政部。所以我们在各类“对话机制”中能够看到，财长的位置是非常尊贵的。相对于财政部来说，其他部门都属于支出性部门，他们对财政部既敬且怕，心态十分矛盾。他们既清楚“钱袋子”关涉国之大事，需有专门机构尽忠职守、照章办事；又经常抱怨财政部官员，认为他们并不比自己更为了解某一项目应否设立、应否投资，希望财政部能减少对其他部门具体事项的干涉。对财政部来说，骨子里的缺省设置就是怀疑一切，默认其他部门必定会想方设法、虚张声势来夸大本部门的重要性，以求在稀缺的资金盘子中得到超额的利益分配。

在欠发达或发展中国家，特别是具有计划经济传统的这类国家，情况则有所不同。一方面，这些国家的政府中最具权力的部门并非财政部，而是负责制定国家投资计划和资金配比方案的“计划委员会”。以中国为例，在1950年代初“高饶事件”发生之前，由高岗担任主席的国家计划委员会，甚至一度成为与周恩来总理负责的政务院并驾齐驱的实权部门。这样一来，财政部的角色从一开始就被弱化为计委的拨款机构和财会部门。另一方面，这些国家由于面临着诸多不确定性，因而财政部对年度预算的编制总会存在延迟和反复。延迟，是因为手中无粮、无米下锅，只好以拖待变。反复，则是恶性通胀的压力寸步不离使然。年初的支出计划也许能盖一座楼，到了年底恐怕只够盖一间厕所，这就不能不对预算方案来回修改。财政部能够清楚掌握的是税收，但对支出部门的支出预算必须抱持十二万分的怀疑，以免由于低估支出造成巨大的缺口。因此，即便在相对景气的时期，财政官员们也面临着巨大压力，这个时候，就更加缺乏强有力的理由来拒绝支出部门及其背后的计划委员会方面提出的扩张性要求。资金匮乏时，财政支持的重要性固然增加，但项目的去留选择，却成了财政部和计划委员会双方面临的新难题，如何做减法、如何设定优先顺序，更令人头疼。

当下中国的政府体制中，仍留有计划经济时期政出多门的明显痕迹。实际上，发改委、科技部在预算编制方面都有相当程度的话语权。在涉及相关专项资金的分配时，财政部需要整块切割给这两个部门，再由其制定具体下拨方案。毫无疑问，在强调“发挥市场的决定作用”为主要导向的改革路线图，以及将大幅削减审批权限作为主要抓手的行政体制改革进程中，发展改革委员会作为旧体制下计划委员会在今天的尾巴，其分量理应被削弱。同时，在全国人大明确发出强化税收法定和预算监督审查的信号后，财政部在政府中的权重势必显著增加。当这个国家不再以大规模投资和基础设施建设引领一种粗放式的经济扩张，转而追求一种更加以人为本的稳态发展后，发改委地位与功能的下降、财政部地位与功能的上升，也会成为一种新常态。

二是横向问责，就是同等权力主体之间的问责形式。中国在这方面的努力，主要表现为改革开放以来审计系统地位和作用的强化，以及各级人大对同级行政系统监督的强化。1999年是重要的一年。这一年，中国启动了预算改革，具体包括部门预算改革、国库集中收付体制改革和政府采购改革。这要求每个部门在进行支出时，必须先有预算，而要列入预算，必须说明具体的活动及理由——这产生了后来人们称之为项目制或项目治国的方式，并很快风行于各行各业。这次改革还实行收支两条线的配套改革，在承认预算外收入客观存在的同时，将收入和支出脱钩，纳入国库专门账户进行监管和控制。在这个新体制中，每级政府只能有一个国库单一账户，所有财政资金必须缴进该账户，不到实际支付发生时，所有资金必须保留在该账户中。2007年以后，包括社会保障金在内的政府性基金也全部纳入预算管理。

同样从1999年开始，国家审计署每年6月掀起审计风暴。在时任国务院总理朱镕基的支持下，当时的审计长李金华开始连续九年在每年夏季召开的全国人大常委会例行会议上，对国务院各部门资金违规使用情况点名批判。1999年批判的重点是水利部私设小金库、挪用水利专项资金、虚列支出、乱拉赞助等问题，之后，时任水利部长钮茂生卸任转为河北省长。这种任职调整具有明确的惩罚意味。

另一方面，国务院总理李鹏卸任后转任人大常委会委员长，这也使得人大的“含金量”有所提升。1998年后，人大对政府特别是对部门预算的监督水平得到明显提升。2000年，四个中央部门首次提交部门预算给全国人大审查批准。从那时起，中央所有职能部门将本部门预算提交人大审批成为惯例。

三是社会问责，顾名思义，这指的是来自社会领域的力量直接对财政预算进行监督。比较典型的模式如温岭的预算民主恳谈制度，以及哈尔滨、无锡的参与式预算。其共同点在于，把公民对政府财政预算的审查监督关口，移到人大常委会初审、人大正式会议表决这两个步骤之前，在预算制定过程中就广泛征求意见。社会问责的另一支生力军来自媒体和学界。上海财经大学的蒋洪教授任职全国政协委员多年，在政协全体大会上发言呼吁预算公开，提高政府财政透明度，他所主持的研究机构定期发布相关报告对各省财政透明度作公开点评。一些公民个人也致电致函政府部门要求信息公开，这些都是有益的推动。

《治国与理财》描绘了财政体制改革与政治体制改革之间互动的三种图景。一是欧洲的道路，国家在大致相同的时间内同时建立现代选举制度和预算制度，并不断使之完善；一是美国的道路，国家首先建立现代选举制度并使之完善，若干年后才启动预算改革；还有一条似乎是中国目前正在走的道路，是否走得通还是未定之数，即国家在人大选举制度建立或完善之前，先建立现代预算制度。如果第三条道路可以走通，自然是一条具有中国特色的政治道路。它的最大挑战是，如果人大代表缺乏进行预算监督、财政问责进而政治问责的意愿和能力，那么现代预算制度的建立就会仍然遥遥无期。