涨姿势丨美国公共养老金真的不入市吗？

8月23日，国务院颁布《基本养老金投资管理办法》，拉开了基本养老金市场化投资的序幕。

对此社会存在不同认识。有人从养老金保值增值角度赞成市场化投资，也有声音认为，为了确保安全，养老金不应市场化投资，特别是投资股市，并且以美国公共养老金不进行市场化投资加以论证。

美国养老金有哪些？

美国公共养老金主要分为联邦政府公共养老金、州和地方政府养老金。

美国公共养老金类似我国基本养老保险，都由政府发起，旨在为国民提供老年基本生活保障的养老金计划。

但是美国公共养老金体系包括两个子计划，一是联邦政府养老金，即老年、遗属及残障保险（Old Age Survivors and Disable Insurance，OASDI），类似我国基本养老保险。覆盖人群是企业部门，还有部分州和地方政府公务员，以及1983年以后的联邦政府雇员。

数据显示，2014年底联邦政府养老金为2.8万亿美元，占当年美国GDP的16%。

二是州和地方政府养老金。1954年法律允许州和地方政府及公共部门的雇员加入联邦政府养老金计划，但是部分州并没有加入该计划，而是另起炉灶建立了地方政府养老金计划。

2014年底这部分养老金为3.78万亿美元，占当年GDP的22%，规模远超联邦政府养老金。

此外，还有针对1983年之前工作的联邦政府雇员的退休金计划（CSRS）、铁路工人退休制度（RRS）等行业性公共养老金计划。但是体量相对较小，本文不再详述（实际上，这类养老金都进行市场化投资运营）。

总体来看，联邦政府养老金和地方政府养老金都属于公共养老金，性质类似我国基本养老保险。但是投资管理思路截然不同。联邦政府养老金从不进行市场化投资，而地方政府养老金的投资运作高度市场化。

联邦政府养老金不入市

联邦政府养老金从不进行市场化投资，这是多因素共同作用的结果.

美国联邦政府养老金不进行市场化投资，绝大部分投资于政府为其量身定做的特种国债，占比达到95%以上，其余出于流动性考虑持有现金或存款。美国政府对该等特种国债的本息全额担保，公共养老金是该债券的唯一投资者。

2000年以前联邦政府养老金都能获得6%以上的名义收益率。2001年以后，收益率略有下降，但基本保持在4%以上。联邦政府养老金投资的特种国债，期限分布于1—15年间。为满足支付需要，基金可在任何时候按面值提前兑付国债，因此流动性良好。

需指出的是，美国公共养老金不进行市场化投资具有深刻的历史原因。

一是历史原因。美国联邦政府养老金始自1930年代的大萧条时期，大萧条期间，个人的财富积累可能在一夜之间损失惨重，导致美国人对财富的不安全感大大提升，这也让社会公众对养老金的安全性期待较高。

虽然1935年的《社会保障法案》中对基金投资范围并没有做明确规定，但是出于对经济萧条和股市崩盘的忌惮，实际操作中资金还是按照存款储蓄在财政部开设的特别账户里，这从制度建立之日起为资金运作打上了安全性至上的标签。

二是政治原因，美国的政治生态中，州政府实际拥有更多权利，民众和国会对联邦政府一直很警惕。

美国联邦养老金最开始采取的基金积累制，即个人在工作期间把收入的一定比例存储起来，退休以后用本金和利息收入来养老。然而从1937年到1939年短短两年间，联邦政府养老金积累超过20亿美元，这让当时在野党和国会大为震惊。

国会和民众担心联邦政府因为拥有庞大财力而不断扩张，进而侵害到美国的民主原则，所以1939年在联邦政府养老金修正法案中，将基金积累制改为现收现付制，即将在职人员缴纳的养老保险税收用以支付当时退休者的养老金，目的是希望基金在联邦政府手中尽可能少的留存。

同时规定了联邦养老金必须进行70年平衡精算和购买财政部特别债券，这就从法律上禁止了联邦养老金市场化投资的可能性。

三是经济原因，自由市场理念深入美国人心，美国民众不能允许政府牵头的大笔资金进入市场，以防止可能对市场造成控制和扭曲，而联邦政府养老金体量巨大，又为联邦政府独家掌控，当然难以进入市场。近三十年来，虽然养老金市场化投资运营逐渐成为各国趋势，但是美国始终坚持既有政策。事实上，与联邦养老金类似的遗属和伤残人士保险基金，1983年之前还可以购买财政部公开发行的债券，但此后也只能购买财政部发行的特种债券，不可上市，不可转让，只能赎回。

地方政府养老金投资高度市场化

对比之下，地方政府养老金投资高度市场化，且股市参与程度较高。

如前所示，公共养老金还包括了州和地方诸多养老金计划。

在这其中，加利福尼亚州公务员基金（CalPERS）规模最大，2012年CalPERS资产达到2112亿美元，而且投资高度市场化：股票投资占60%，债券投资占25%，其余投资在房地产或其它短期投资中。2012年投资收入216亿美元以上，投资收益达到11.4%。

其他州和地方养老金计划也普遍采取了市场化投资方式，只是在具体投资范围上有所差别。

可见，同样是公共养老金，美国联邦政府养老金和地方政府养老金投资模式截然不同，一方面是因为各地方政府养老金虽然总量巨大，但是各个计划的规模较小，难以对市场产生扭曲。另一方面也体现了美国人对联邦政府和州政府的不同认知。

由上可见，公共养老金是否进行市场化投资，并不单独取决于其公共属性，而是多方面因素共同作用的结果。因此不能用美国联邦政府养老金没有进行市场化投资，来否定我国基本养老金市场化投资模式。

一是我国基本养老金能市场化投资的规模不会超过3万亿，投资股市的也就几千亿，远远小于资本市场和GDP的体量，难以使市场产生扭曲。

二是美国奉行自由市场原则，坚决反对联邦政府参与经济的理念，这也与我国存在极大不同。

事实上，加拿大等国的公共养老金市场化投资历史悠久，也取得了较好收益，缓解了养老基金收支压力。从国内来看，全国社保基金和企业年金投资运营十多年，也实现了稳健回报。

因此，对我国基本养老金的市场化投资运营，应该以开放的心态加以看待，相信能够实现基金的保值增值。

（作者系新华社瞭望智库研究员，为管理学博士、金融学博士后，致力于养老金融与养老政策十余年。）