社会抚养费退出历史舞台

人口发展是关系中华民族发展的大事情。新华社7月20日发布了《中共中央 国务院关于优化生育政策 促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称《决定》）。

《决定》在组织实施好三孩生育政策中提出，取消社会抚养费、清理和废止相关处罚规定，将入户、入学、入职等与个人生育情况全面脱钩。社会抚养费作为一种限制生育意愿的经济措施，正式退出历史舞台。

中国社会科学院法学研究所研究员支振锋在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）专访时表示，社会抚养费已经完成了历史使命，退出历史舞台顺理成章。

社会抚养费称呼几经演变，它的存废之争也持续多年。支振锋认为，随着人口老龄化程度加剧，人们生育意愿降低，再征收社会抚养费已经不合时宜了。但是取消社会抚养费对于提高人们的生育意愿能发挥多大鼓励作用，支振锋表示并不乐观。

几经演变的社会抚养费

社会抚养费，这个称呼几经演变，与我国的计划生育制度相生相伴。

20世纪80年代初期，为了控制过快的人口增长，我国开始全面实施计划生育国策，“超生”成为一种需要纠治的“违法”行为，“超生罚款”相伴而生。

“当时法律还不完善，不少地方自己设定超生罚款，各地罚款的标准和方式差异很大。有的地方执法不够文明和规范，随着政策的推进也激化了一些干群矛盾。”支振锋解释，随着国家法治的进步，超生罚款在法律性质上开始引发不同认识。

1992年3月，原国家计划生育委员会、财政部、国家物价局联合颁布《计划外生育费用管理办法》，明确计划外生育费是一项为控制人口过快增长对计划外生育者征收的补偿性资金。“超生罚款”开始由单纯针对违法行为的行政处罚，转变为带有限制性和处罚性质的行政收费。

1996年出台的《行政处罚法》进一步明确对于超计划生育的不得给予罚款，但可以征收“计划外生育费”。

2000年3月，中央8号文件明确规定实行社会抚养费征收制度。同年，财政部、国家计生委联合下发文件，要求各地将“计划外生育费”改为“社会抚养费”。

2002年8月2日，国务院公布了《社会抚养费征收管理办法》。自此社会抚养费完全取代“超生罚款”，并有了明确的法律依据。

“社会抚养费从法律性质来讲是行政性收费，而不是行政罚款。”支振锋表示，在国家出台了《社会抚养费征收管理办法》之后，社会抚养费的性质明确了，征收的标准、方式方法都更加规范。

从超生罚款到计划外生育费，再到社会抚养费，支振锋认为，虽然叫法不一样，法律性质也在变化，但是实际上都是通过经济手段来影响公民的生育意愿。

持续多年的存废之争

事实上，社会上有关社会抚养费存废的问题一直争议不断。

“十几年前就开始有人提了，因为我国的人口老龄化状况日益加深，针对社会抚养费的征收也有很多不同的看法。”支振锋表示，但当时国家人口卫生部门判断我国人口压力还是比较大，国家经济社会资源仍然承载比较大的压力。

为了让社会抚养费更加规范，2014年11月，国务院法制办网站公布了《社会抚养费征收管理条例(送审稿)》（以下简称《条例(送审稿)》），并向社会公开征求意见。这是《社会抚养费征收管理办法》首次“大修”。

《条例(送审稿)》修订幅度较大，如统一征收标准、规范征收主体、增加征收程序，并进一步明确社会抚养费的征收要落实收支两条线，确保全额上缴国库，年度征收总额要主动公开等。

“从办法到条例，事实上性质没有变，因为办法也是行政法规，但条例更正式了。”支振锋解释。

但是《条例(送审稿)》公布后引起了更大的社会争议。有人认为社会抚养费屡次发生违法征收、截留挪用资金等问题，应该取消；也有人认为应该通过立法完善。

2014年12月2日，为了回应舆论关切，当时的国家卫计委召集部分学者解读社会抚养费等问题。与会专家认为，修订后的《条例(送审稿)》，原来社会批评比较多的社会抚养费征收标准不一、收支混乱等情况将会得到有效地治理，社会抚养费的管理将会更加规范。

“当时各方的意见是不统一，争论也比较多。”支振锋表示，最后《条例(送审稿)》并没有正式发布，社会抚养费的存废之争也不了了之。

继续征收社会抚养费已经不合时宜

在支振锋看来，现在取消社会抚养费是顺理成章的事情。支振锋参加过对地方生育情况的调研。在他看来，原来的生育政策取得很大的成效，计划生育外的情况在很多省份都呈现出减少的趋势。

支振锋对澎湃新闻表示，随着单独二孩、全面二孩等优化生育政策出台后，更加友好、更加包容的生育政策下人们的生育意愿并未有很大提高，征收社会抚养费的情况也越来越少。“在某种意义上来讲，继续征收社会抚养费已经不合时宜了，成本高但收益不大。”

取消社会抚养费对于提高生育意愿能起到多大作用？“肯定会有鼓励作用，但是这个作用有多大，不好评估。”支振锋对此并不是特别乐观。

5月31日，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施的消息发布之后，许多网友提出了关于社会抚养费补交的问题。

《决定》中提到了取消社会抚养费要依法依规处理历史遗留问题。

什么是历史遗留问题？如何处理？支振锋对澎湃新闻解释，大体上就两种情况，一种情况就是在新的规定生效之前，社会抚养费征收已经执行完毕了。第二种情况就是新政策实施之前还没有实施完毕。

针对征收社会抚养费已经执行完毕的情况，按照法不溯及既往的原则，为了维持法律的安定性和权威性，这种情况就要维持。

“也就是说交了的社会抚养费是不会退还的。”支振锋表示，而对于第二种情况，新规定和老规定不一致时会按照有利于当事人原则来执行。如果应交未交，那取消社会抚养费之后就不用再交了；如果法院正在强制执行的过程中，也应终止强制执行。