保障性租赁住房或将改写房地产业格局

2021年6月24日，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（以下简称《意见》），明确保障性租赁住房基础制度和支持政策。2021年7月7日，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，住房和城乡建设部副部长倪虹和住建部相关部门负责人介绍了加快发展保障性租赁住房的相关情况并答记者问。《意见》第一次明确了以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体住房保障体系顶层设计。由于保障性租赁住房这一概念为首次提出，这实际上是大力度推出了一种全新的保障房类型。

和公租房、共有产权住房相比，保障性租赁住房在建设运营中的政府角色有很大差别。公租房主要是政府持有和运营，一般需要政府全额投入；共有产权住房是政府和个人共同持有，政府份额主要是靠土地出让金的阶段性让利来实现；保障性租赁住房则主要由社会资本持有和运营，政府主要是通过优惠的土地、金融、财税等政策，鼓励社会资本和社会闲置、低效土地资源投入保障租赁房建设和运营。此外，政府也直接出让一部分保障性租赁住房用地。可见，保障性租赁住房设计，主要意在引导社会资本和闲置低效土地资源投入，通过市场机制迅速扩大中低端租赁住房供给。

《意见》提出了土地、简化审批、税费优惠、中央补助、民水民电、金融支持这六个方面的保障性租赁住房支持政策，含金量高且可操作性强，对原有的住房政策体系具有较大的突破。

从最受关注的土地政策看，在集体土地利用方面，《意见》提出，“探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房”，“农村集体经济组织可通过自建或联营、入股等方式建设运营保障性租赁住房”，“建设保障性租赁住房的集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款”。符合条件的村集体可以自建保障性租赁住房，其土地使用权可以抵押贷款，这些措施力度非常之大前所未有，有利于迅速扩大保障性租赁住房供给。

在社会闲置、低效土地利用方面，《意见》提出，“允许利用企事业单位自有土地建设保障性租赁住房，变更土地用途，不补缴土地价款”；“可将产业园区配套用地面积占比上限由7%提高到15%，提高部分主要用于建设宿舍型保障性租赁住房”；“允许将非居住存量房屋改建为保障性租赁住房，不变更土地使用性质，不补缴土地价款”。符合条件的存量建设用地建设保障性租赁住房不补缴土地价款举措也具有非常大的让利、优惠性质，含金量也较高。

在土地供应方面，《意见》提出，“保障性租赁住房用地可采取出让、租赁或划拨等方式供应，其中以出让或租赁方式供应的，可将保障性租赁住房租赁价格及调整方式作为出让或租赁的前置条件，允许出让价款分期收取”。相当于政府提供部分土地信用以支持保障性租赁住房建设。

在金融支持方面，《意见》提出，“企业持有运营的保障性租赁住房具有持续稳定现金流的，可将物业抵押作为信用增进，发行住房租赁担保债券”。一定程度解决了长期资金来源问题，也丰富了资本市场的投资渠道，改变了房地产投资逻辑。

在市政配套方面，《意见》提出“利用非居住存量土地和非居住存量房屋建设保障性租赁住房，取得保障性租赁住房项目认定书后，用水、用电、用气价格按照居民标准执行”。这有利于降低居住成本。

《意见》不仅凸显了中央政府切实降低居民家庭住房负担的决心，保障性租赁住房的推出，还将在一定范围改写房地产市场格局。

支撑当前高房价市场格局形成的两大基石：一是城乡土地市场分割；二是住房保障相对缺位。

保障性租赁住房的推出，可能直接触动高房价市场格局的两大基石。

保障性租赁房的推出，使土地市场格局发生了新变化。在城乡二元土地制度下，集体土地必须经过征收为国有土地程序后才能建房入市。这造就了一个从土地征收到拍卖出售的土地财政闭环，城市经济对房地产市场及房价存在深度依赖。探索集体土地建设保障性租赁住房，相当于原有的土地财政闭环在某种程度上被打开。集体土地建设的保障性租赁住房，虽然不可出售，但是可从居住属性上看，和国有土地上建设的住房是没区别的。它可以用较低的成本满足很大部分的中低端住房需求。这不仅将影响土地财政的逻辑，也将改变城市发展格局。

保障性租赁房的推出，也进一步完善了住房保障体系。由于保障房相对缺位也是高房价的重要原因，保障性租赁房的推出对于商品房市场也会有巨大的影响。我国最初房改的设计蓝图，是以经济适用房为住房供应主体的。后来由于种种原因，经济适用房逐步退出了历史舞台。在有些城市，经济适用房要么被取消，要么被作为低收入阶层的保障房，商品房事实上成为新房供应的主体。保障房相对缺位使得大量中低收入者也被迫参与竞购商品房，与之相对应的是商品房价格的全面持续上涨。保障性租赁住房入市将使中低端商品房市场需求下降，从而大大减轻这类住房的房价上涨压力。大量中低端普通住宅将不再具有投资价值，房价租金比趋于下降。

可以预见，随着保障性租赁住房建设的推进，以及共有产权住房供应的增加，大城市中低端住宅的价格泡沫将逐步消减。特别是中低端住房不仅房价难以上涨，还有可能出现下跌。房地产市场的分化将进一步加剧，高端住宅与普通住宅的价格差距也将拉大。

作为一项新事物，保障性租赁住房制度也需要根据实际不断完善。

首先，保障性租赁住房标准弹性可能需要逐步提高。为了防止保障性租赁住房被投资投机资本盯上，或者被变相作为商品住房买卖，《意见》明确限定了保障性租赁住房的标准为“以建筑面积不超过70平方米的小户型为主”。随着人们生活水平的持续改善及对美好生活向往，人们对租赁住房的品质要求也是不断提升的。品质低于社会需求的保障性租赁住房虽然可以在一定程度上避免套利，但也可能会失去社会需求，造成难以出租、资源闲置浪费的后果。“赈灾粥掺砂子”、“保障房不建厕所”之类广为流传的“段子”，只是出自于人们善良的揣测，并不符合现实，更无法应用于现实。避免保障性租赁房被作为商品房买卖主要依靠管理，而不是靠降低标准品质。比如新加坡的组屋，虽然也有很强的保障房的属性，但是其品质还是公认较高的，甚至比国内多数商品房的品质要高。低品质住宅大量开发，还需要避免形成“贫民窟”现象。

其次，租房者基本权利需要进一步明确。《意见》并没有提及租房者权利问题，总体方向是参照市场化租房管理。租房者基本权利方面，公租房走在了前列，政策明确公租房可以落户和同等入学。保障租房者基本权利特别是子女同等入学权利，是实现租购并举的必要条件。否则，重买轻租的现象不会得到改变，租购并举也难以实现。

（作者邹琳华为中国社科院财经战略研究院住房大数据项目组组长，中国城市经济学会房地产专业委员会秘书长）