中央文件首提环境损害党政同责，突出地方党政主要领导责任

环境领域今后将实行党政同责。

8月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（《办法》）。《办法》规定，地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。

根据《办法》，中国将实行生态环境损害责任终身追究制。对违背科学发展要求、造成生态环境和资源严重破坏的，责任人不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严格追责。

中共中央组织部有关负责人就《办法》有关问题回答记者提问时指出，按现行法律法规，对生态环境损害责任，追究政府有关部门工作人员的多，而对作出决策的领导干部特别是地方党委、政府主要领导成员往往难以追责到位，容易出现“权责不对等”的现象。

《办法》突出追究地方党委主要领导的责任，这亦是中央文件首次在环境领域提出党政同责。

党政同责最早在食品安全、计划生育和安全生产领域使用，典型事件即是“三鹿事件”，彼时石家庄市委书记被免职。

全国政协社会与法制委员会驻会副主任、中国法学会环境资源法研究会副会长吕忠梅对澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者解释，可以从两方面理解“党政同责”：一是“同有职责”，指党委和政府部门，在生态环境管理或者监管方面都有责任，党委书记、政府首长都应依法、依规承担责任。二是违反职责时“同样承担责任”，因为党委和政府的职责有所不同，其行为引起的政治、纪律、法律后果也不完全相同，因此，不是完全承担一样的责任。

现行《环保法》规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。这就意味着，某行政区域一旦出现环境污染事件或事故，在法律层面负有直接责任的是当地政府监管人员，地方党委由于不涉及具体环境监管工作，在法律追责之外。

《办法》是对现行环保法的突破。中组部有关负责人表示，《办法》将地方党委领导成员作为追责对象，是一个重大突破，旨在推动党委、政府对生态文明建设共同担责，落实权责一致原则，实现追责对象的全覆盖。

《办法》适用于县级以上地方各级党委和政府及其有关工作部门的领导成员，中央和国家机关有关工作部门领导成员，以及上列工作部门的有关机构（内设机构、派出机构和有执法管理权的直属事业单位等）领导人员。

吕忠梅提醒说，如果出现了地方的环境事故，不能简单地说谁的责任更重，而是要看决策形成过程以及执行情况而定。如果是党委决策错误，党委应该承担主要责任；如果党委决策正确，行政执行有过错或者重大失误，则应该由行政承担主要责任。

据中组部负责人介绍，《办法》将“行为追责”和“后果追责”相结合。办法确定的追究情形，既包括发生环境污染和生态破坏的“后果追责”，也包括违背中央有关生态环境政策和法律法规的“行为追责”。

举个例子，地方党委和政府主要领导成员作出的决策严重违反城乡、土地利用、生态环境保护等规划，政府有关工作部门领导成员违反生态环境和资源方面政策、法律法规，批准开发利用规划或者进行项目审批（核准），都要受到责任追究。

《办法》依据党委和政府及其相关部门在决策、执行、监管中的责任，共规定了25种追责情形。其中，针对地方党委和政府主要领导成员确定了8种追责情形，针对地方党委和政府有关领导成员确定了5种追责情形，针对政府有关工作部门领导成员确定了7种追责情形，针对利用职务影响的党政领导干部确定了5种追责情形。

以下是吕忠梅的主要观点：

一、党政同责的意义

多年来，在生态环境保护领域一直存在着认识误区，比较突出的就是认为生态环境保护只是环保机关的事。这种认识直接导致了两个明显的矛盾：一方面是经济社会发展遭遇严重的环境资源瓶颈，另一方面是环境污染和资源浪费没有得到根本性遏制；一方面是中央政府坚定的节能减排决心，另一方面是地方政府的“软执行”导致中央决策效力的消减。中央批评地方唯ＧＤＰ污染了环境，地方埋怨中央给的经济发展压力过大；同时，各部门间权力分割矛盾也导致相互掣肘。

因此，绝不能仅靠环保部门单打独斗治理环境，必须建立“多元共治”的体制机制，实现发展与环境的综合决策、协同治理，新《环境保护法》建立了相应的法律机制，“党政同责”、“终身追责”文件的出台，是建立健全这个机制的有效途经。

按照法律规定，地方如果发生了环境污染和破坏事件，可以实施行政问责，依法追究政府主要负责人及主管人的责任；但过去党委的环保责任因为没有明确的规定而被虚化。就目前情况看，党政同责的法治化的重点在于明确规定党委的责任。在国家立法层面，这个问题无法解决，因此必须要发挥党内立法的作用。

十八届四中全会决定，明确将党内法规纳入了国家法治体系。从理论上，解决了“党政同责”从“事理”到“法理”、从“政策”到“法规”的问题。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》首次以党内规章的形式明确了“党政同责”。这意味着,今后地方再发生环境事故，党委和政府负责人都需承担责任并且实行终身追责，有效解决了这个问题。

在实践中，除了中共中央发布的党内法规、规章以外，也有一些地方采取党政联合出台规范性文件的方式，明确从党委和政府两个方面共同落实党政同责、一岗双责、齐抓共管的要求，其效力在国家方面属于行政规章，在党内方面属于党内法规。这种做法，可以借鉴和参考。

二、对“党政同责”的几点认识

1、党政同责，可以从两个方面来理解：一是“同有职责”，指的是党委和政府部门，在生态环境管理或者监管方面都有责任，党委书记、政府首长都应依法、依规承担责任；二是违反职责时“同样承担责任”，因为党委和政府的职责有所不同，其行为引起的政治、纪律、法律后果也不完全相同，因此，不是完全承担一样的责任。

从职责范围方面看，党委的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，党委也主要通过这三种领导方式落实党政同责的责任，或者说党委主要承担领导责任。政府依照法律授权，负有保护和改善所辖区域生态环境质量的职责，对污染和破坏环境行为的监管职责，还有加大生态环境保护投入、实现可持续发展的职责，政府主要通过依法履行职责落实党政同责的责任。

2、如果出现了地方的环境事故，不能简单的说谁的责任更重，而是要看决策形成过程以及执行情况而定。如果是党委决策错误，党委应该承担主要责任；如果党委决策正确，行政执行有过错或者重大失误，则应该由行政承担主要责任。

另外，按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的规定，对重大生态环境损害将实行终身责任制。这也意味着，对地方环境事故发生当时的责任追究，不一定就是“终局”，如果后续发生了重大生态环境损害，也还可能继续追究责任。

三、关于终身追责

我们看到，近期中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了四个文件，即《环境保护督察方案（试行）》、《生态环境监测网络建设方案》、《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》。这四个文件具有内在的逻辑联系，对于生态环境损害终身追责制度的建立具有非常重要的意义。

其中，建立环保督察工作机制是抓手，为严格落实环境保护主体责任、完善领导干部目标责任考核制度、追究领导责任和监管责任奠定了基础。

完善生态环境监测网络是科学依据，通过全面设点、全国联网、自动预警，为依法追责提供事实证据。

开展领导干部自然资源资产离任审计试点是途径，通过建立比较成熟、符合实际的审计规范，推动领导干部守法守纪、守规尽责，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全。

终身追责是底线，按照客观公正、科学认定、权责一致的原则，针对决策、执行、监管中的责任，明确责任追究。

应该说，建立了完善的配套制度后，终身追责在技术上并不困难。但是，追责本身并不是目的，而是一种倒逼党政机关慎重决策、对人民群众利益负责、对生态安全负责的手段。从保护人群健康、保障生态安全的角度看，一旦重大生态环境损害已经造成，生态无法恢复、健康无法补救，再怎么追究责任都会失去意义。

【延伸阅读】责任追究怎么个追究法？

新华网8月17日消息，近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（下称《办法》），新华社受权发布了全文。中共中央组织部有关负责人就《办法》的有关问题，回答了记者的提问。

问：请您介绍一下制定出台《办法》的背景和意义。

答：制定《办法》是贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会有关部署和习近平总书记系列重要讲话精神的重要举措，是适应经济发展新常态的必然要求，是对人民群众期待良好生态环境的积极回应。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局，要求树立生态文明理念，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。

十八大以来，习近平总书记多次强调要健全生态环境保护责任追究制度，以坚决的态度和果断的措施遏止对生态文明的破坏。十八届三中全会《决定》提出，建立生态环境损害责任终身追究制。十八届四中全会《决定》强调，要按照全面推进依法治国的要求，用严格的法律制度保护生态环境；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

今年5月，党中央、国务院印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》。《意见》明确要求，“严格责任追究，对违背科学发展要求、造成资源环境生态严重破坏的要记录在案，实行终身追责，不得转任重要职务或提拔使用，已经调离的也要问责。对推动生态文明建设工作不力的，要及时诫勉谈话；对不顾资源和生态环境盲目决策、造成严重后果的，要严肃追究有关人员的领导责任；对履职不力、监管不严、失职渎职的，要依纪依法追究有关人员的监管责任。”

按照中央的统一部署，中央组织部、监察部牵头，国家发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、国家林业局参加，共同研究制定了《办法》。

问：为什么要将追责对象聚焦于党政领导干部？

答：从现实情况看，要使生态环境领域的政策规定落到实处关键要靠各级党政领导干部，而出现生态环境严重损害事件也往往与党政领导干部失职、渎职有着直接关系。因此，《办法》突出领导干部这个“关键少数”，主要有以下考虑： 一是体现有权必有责。二是突出地方党政主要领导的责任。三是强调“党政同责”。

问：《办法》规定了哪些追责情形？

答：《办法》共规定了25种追责情形，明晰了责任主体。《办法》针对地方党委和政府主要领导成员确定了8种追责情形，针对地方党委和政府有关领导成员确定了5种追责情形，针对政府有关工作部门领导成员确定了7种追责情形，针对利用职务影响的党政领导干部确定了5种追责情形。

问：《办法》在生态环境损害责任终身追究方面有什么具体规定？

答：《办法》明确提出实行生态环境损害责任终身追究制，规定对违背科学发展要求、造成生态环境和资源严重破坏的，责任人不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严格追责。

问：《办法》规定的责任追究方式有什么特点？

答：《办法》规定对情节较轻的给予诫勉、责令公开道歉；情节较重、严重的给予组织处理、党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。在责任追究结果运用上，规定受到责任追究的党政领导干部，取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格；受到调离岗位处理的，至少一年内不得提拔；单独受到引咎辞职、责令辞职和免职处理的，至少一年内不得安排职务，至少两年内不得担任高于原任职务层次的职务；受到降职处理的，至少两年内不得提升职务。同时受到党纪政纪处分和组织处理的，按照影响期长的规定执行。

问：如何形成相关机构分工协作、共同负责的追责实施机制？

答：针对以往责任追究启动难、实施难的问题，《办法》做了3个方面的规定。

一是明确了责任追究的启动和实施程序。各级政府负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门要主动作为，发现有规定的追责情形的，必须按照职责依法对生态环境和资源损害问题进行调查，在根据调查结果依法作出行政处罚决定或者其他处理决定的同时，对相关党政领导干部应负责任和处理提出建议，按照干部管理权限将有关材料及时移送纪检监察机关或者组织（人事）部门。需要追究党纪政纪责任的，由纪检监察机关按照有关规定办理；需要给予诫勉、责令公开道歉和组织处理的，由组织（人事）部门按照有关规定办理。

二是建立了协作联动机制。负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门、纪检监察机关、组织（人事）部门要加强沟通协作，形成工作合力。司法机关在生态环境和资源损害等案件处理过程中发现有本办法规定的追责情形的，应当向有关纪检监察机关或者组织（人事）部门提出处理建议。

三是设置了对启动和实施主体的追责条款。政府负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门、纪检监察机关、组织（人事）部门对发现本办法规定的追责情形应当调查而未调查，应当移送而未移送，应当追责而未追责的，追究有关责任人员的责任。这是《办法》的又一亮点，目的在于形成一个闭环系统，强化追责者的责任，确保对生态环境损害行为“零容忍”。