人民司法：日本2900名法官每年如何处理400万个案件？

【编者按】

《人民司法》曾在2015年第一期刊发河南省新郑市人民法院研究室副主任高魁撰写的《日本法官办案效率管窥》一文。文章指出，目前日本约有法官2900人，2008年至2012年五年间日本全国法院每年受理各类事件数量在400万件（人）左右，据此，日本法官年人均结案在1300件（人）至1600件（人）之间。日本法官高效率背后的秘决是什么？

高魁称，在日本，法官以外的法院工作人员数量较多而且类型多种。此外，非诉事件在日本法院受理事件中占比很高。在诉讼程序之外，日本还单独设立了司法调停制度。

以下为文章全文：

日本的司法统计数据公开而透明。日本最高裁判所官方网站设有司法统计专题，从中可以下载日本全国各级裁判所的司法统计数据，各类表格有几十种之多，所载数据详尽、分类具体、时间跨度长。本文中所引数据，除特别标注外，均源于上述网站。目前日本约有法官2900人，2008年至2012年五年间日本全国法院每年受理各类事件数量在400万件（人）左右，最多的2009年接近460万件（人），最少的2012年约380万件（人）。据此计算，日本法官年人均结案在1300件（人）至1600件（人）之间。

表一：日本全国法院系统近年来受理各类事件数据汇总表①

一、四级裁判所办案高效率的共同原因

（一）法官以外的法院工作人员数量较多而且类型多种

1990年前后，日本全国有法官2830人，其中最高裁判所、高等裁判所、地方裁判所和家庭裁判所的法官约1410人，助理法官约610人，简易裁判所法官约810人。

在法院24630人中，法官以外的职员约21800人。此时法官以外的法院工作人员与法官的比例高达7.7:1。1999年7月1日，日本司法改革审议会公布的实际法官数为2843人，法院工作人员实际数为21835人，二者合计24678人，与十年前相比几乎没有变化。日本的司法辅助人员大致可以划分为秘书官、调查官、书记官、速记官、执行官、庭吏、技术官、事务官等职员。日本法院每年处理的各类事件高达四五百万件，平均每名法院工作人员办案数量在200件（人）左右。日本法官高度专业化和精英化，法官人数仅占法院总人数的约九分之一；法官员额相对固定，十几年来法官的数量几乎没有太大变化。

（二）非诉事件在日本法院受理事件中占比很高

在日本，各级裁判所每年受理的诉讼事件仅占受理事件总量的四分之一至三分之一，其余均为非诉讼事件。一般而言，只有诉讼事件才要求法官亲自参与，非诉讼事件大都由法官以外的其他工作人员办理。因此，日本法官每年需要亲自处理的只是法院受理各类事件中的一小部分。

以平成24年（2012年）数据为例，日本全国各级裁判所共受理各类民事行政事件共计1707568件，其中受理诉讼事件为659080件，仅占38.6%，受理调停事件55862件，占3.3%，受理其他事件992626件，占58.1%。受理各类刑事事件共计1098955人，其中受理诉讼事件440619人，仅占40%，受理诉讼事件以外事件658336人，占60%。据此，2012年，日本除家庭裁判所外的各级裁判所共受理各类诉讼案件1099699件，法官年人均结案431件（人）（除去350名家庭裁判所法官，日本约有法官2550名），这才是日本法官的真实工作量。

日本法院对案件实行简繁分流，对那些标的额较小或案情简单的案件，由简易法院（相当于我国的人民法庭）按照非常简单快捷的方式实行简易化处理，每年分流了约三分之一的案件数量。同时，对那些大量的非诉事件，交由专门的调查官、书记官、事务官、执行官去处理，从而确保法官集中精力处理庭审和裁判事务。

（三）司法过程中非常注重吸收国民参与

日本国民参与案件处理主要有三种方式，调停委员、司法委员和参与员。

司法调停是日本的独特做法，是在诉讼程序之外单独设立的制度，包括家事调停和民事调停。

家事调停负责离婚以及夫妻、父母、子女之间的纠纷，由家事审判法规定。

民事调停负责家事调停以外的所有民事纠纷。

民事调停原则上由调停委员会进行，调停委员会由一名主任和两名以上委员组成，主任由地方法院从法官中指定。案件类型不同，调停委员会的组成人员也不同。民事调停委员不是法官，而是国家法律规定的法院中的非专职法院工作人员，属于特别职务的国家公务员。截至2007年2月，日本全国有民事调停委员14009人、家事调停委员12635人，其职业分布为律师、医生、大学教授、公务员、公司职员、制造业、宗教人士等等。②2012年,日本的调停案件总数为197657件,其中地方裁判所7228件, 简易裁判所48627件, 家庭裁判所141802件。

除了调停制度中的调停委员外，日本在民事诉讼和家事审判程序中也吸收国民参与协助处理案件，这就是司法委员和参与员制度。

司法委员是简易法院的一大特征。司法委员作为国民参与审判，帮助法官做好当事人调解工作的一种积极尝试，在日本起到相当大的作用。这些委员原则上没有报酬，但要适当支付差旅费和日工资。1999年日本选任了约6000名司法委员，他们来自各行各业，职业大都是律师、公认会计师、不动产鉴定师、医生、法院退休职员等。

2012年在简易法院审结的424368件第一审通常诉讼程序案件中，有司法委员参与的案件为57713件，占13.6%。参与员的选任与司法委员大致相同，标准也大都一样，地位也无变化，所不同的是，参与员只是在家庭法院中才存在，属于家庭法院的司法委员。目前日本参与员大约有6000名。③

综上，目前日本调停委员、司法委员、参与员总数达到将近四万名，是法院正式工作人员的1.5倍，国民的广泛参与无疑能够大大降低职业法官的工作量。

二、日本四级裁判所办案高效率的针对性研究

（一）简易裁判所

日本简易裁判所共有810名法官，2009年至2012年简易裁判所法官的年人均办案效率如下表二：

从上表可以看出，2009至2012年间，日本简易裁判所法官年人均结案最低为2012年的2212件（人），最高为2009年的2989件（人），呈逐年下降趋势。下面，笔者分别从民事行政和刑事两个方面来探求简易裁判所法官高效率原因。

1.民事行政事件方面

原因一：非讼案件所占比例较高。在简易裁判所受理的所有民事行政事件中，诉讼事件约占45%，非诉事件约占55%(详见表三)。由于非诉事件处理起来工作量较少，且相对简单，故一般由法官之外的工作人员负责办理。

表三: 2008至2012年简易裁判所民事行政事件的具体构成

从上表可以看出：

（1）2009年以来，简易裁判所受理的民事行政事件总数及各类事件数均呈逐年下降趋势；

（2）诉讼事件占民事行政事件总数的比例仅为45%左右；

（3）若仅计算诉讼事件，法官的年人均受理案件数最低的为2012年的532件，最高为2009年的847件。

原因二：简易裁判所诉讼案件审理程序比较简单。日本简易裁判所只能受理标的额140万日元（按当前汇率，约8.4万人民币，相当于日本一般职工5个月工资）以下的案件，且审理程序实行简易化，主要表现在：一是一般都以独任形式审理，通知当事人出庭的方式也十分简单，可以通过电话或其他形式的认可方式。二是在法庭调查方面，主要采用口头询问为主、书面主义为辅的原则。三是在调解书和判决书方面也采取了简略形式。

原因三：和解撤诉率高，缺席判决率高。和解、撤诉案件的工作量一般要小于判决案件的工作量，缺席判决案件工作量一般要小于对席判决案件的工作量。

2.刑事事件方面

原因一：非讼事件所占比例较高。以2012年为例，在简易裁判所受理的802348人刑事事件中，诉讼事件355223人，仅占44%，诉讼事件以外事件447125人，占56%。

原因二：略式程序审理案件简单快捷。在日本，对于罪行轻微的案件，如果嫌疑人同意的话，检察官便以简略的方式向简易法院提起公诉。这种程序被称为略式程序。简易法院按照略式程序审理案件只能是100万日元以下科处罚金和罚款的案件。对于违反道路交通法，情节显著轻微的，或者业务上过失致人死亡、伤残、暴力行凶、伤害他人身体或财产的案件，也可以采用略式程序进行审理。略式程序一般不公开开庭审理，被告人也不必出庭应诉，完全是法官书面审理的一种程序。④

这种案件在我国大多属于治安管理处罚的范围，程序很简单，因此处理起来效率非常高。近年来，日本简易裁判所刑事受案数呈逐年下降趋势，至2012年，日本各简易裁判所共新受刑事诉讼事件355223人（平均每名法官年受理439人），其中通常第一审10102人，略式程序345118人，再审3人，略式程序占97%。

（二）家庭裁判所

日本全国共有50个家庭裁判所，共有200名法官和150名助理法官，还有协助法官工作的调查官1500人。日本家庭裁判所负责处理家事事件和少年事件（类似我国的青少年犯罪案件）。近年来，家庭裁判所受理的家事事件呈逐年上升趋势，而少年事件呈现逐年下降趋势。

以2012年为例，各家庭裁判所共新受各类家事事件857237件，各类少年事件134185人，合计991422件（人），法官年人均结案2833件（人）。

家庭裁判所法官办案效率较高的原因是：

其一，家庭裁判所有协助法官工作的家庭调查官1500人，平均每名法官配备4至5名调查官。调查官是法院的专职工作人员。家庭裁判所还从社会各界人士中选任家事调停委员12635人、参与员6000人。调停委员和参与员虽然是非专职工作人员，但在案件处理尤其是调停中发挥着重要作用，使专职法官的工作量大大减轻。

其二，日本的家事事件大体上可以分为家事审判事件和家事调停事件两大类。其中家事审判事件虽名为“审判事件”，其实属于非讼事件。家事案件审理前，先由调查官调查事实，提出报告与处理意见，然后由法官主持，不公开地进行审判或进行调解结案。审判时，有调查官、参与员参加；调解时，有调查官一人和调解委员二人参加。由于家事事件为非讼事件，处理起来肯定不会像诉讼案件那样繁琐，而且又有调查官、调停委员和参与员的协助配合，因此家庭裁判所法官的案件处理效率非常高。

其三,少年保护事件的处理程序与家事事件基本一致，也是先由调查官调查事实，提出处理意见。根据调查官的建议，每年少则一半，多则四分之三的少年保护案件可以直接决定免除审判（2012年为50.9%）。剩余的少年案件不公开进行审判，只有法官、调查官及不良行为少年及其父母参加，也是围桌而坐、气氛缓和。经过审判，涉案少年相当一部分可以免除处分（2012年为17.7%），一部分给予保护处分(2012年为16.7%)，只有少数被移送行政处理或移送检察官起诉。

(三)地方裁判所

日本各地方裁判所共有法官910名,助理法官约530名,合计1440名。2012年,日本各地方裁判所共新收各类民事行政事件668737件、刑事事件281899人，共计950636件（人），法官年人均结案660件（人）。

日本的地方裁判所大体相当于我国的基层法院，目前我国各基层法院一线法官的年人均结案数普遍只有一二百件，与日本同仁差距很大。

日本地方裁判所法官高结案率的核心原因仍然是诉讼事件占比较低，非诉讼事件占比较高。如果仅计算诉讼事件（27068件），地方裁判所法官年人均结案数为188件（人），与中国基层法院一线办案法官办案效率基本相当。

（四）最高裁判所和高等裁判所

日本最高裁判所共有法官15人。2012年，最高裁判所共新受民事行政事件8169件，刑事事件4142人，合计12311件（人）。法官年人均结案约821件（人）。其办案效率如此之高，主要缘于以下几个方面的原因：

其一，日本最高裁判所虽然仅有15名法官，但全所共有人员1100人，人员总数与法官的比例高达73∶1。每名最高法院法官配备一名秘书，还另有20名研究员协助法官工作。

其二，由于最高裁判所的法官仅有15人，无法处理庞大数量的案件，最高裁判所内部根据民事、刑事、行政等案件的性质分别设置了处理特定领域案件的裁判所调查官共30名。调查官负责阅读上告案件的判决卷宗，并向最高裁判所法官作出报告，调查官可以大大减轻法官的工作量。由于法律对于向最高裁判所提出上告的案件有一定限制，调查官可以先行甄别部分没有必要由最高裁判所进行审理的案件，从而迅速将其驳回。因此，最高裁判所的很多审判实际上并非由最高裁判所的裁判官，而是由调查官作出的。

其三，日本实行三审终审制，最高裁判所审理的案件一般都是法律审，只审理法律问题，不审理事实问题，而且对大多数案件实行书面审理的方式，案件处理工作量相对较小。

①民事行政事件和家事事件的统计单位为件数，刑事事件和少年事件的统计单位为人数，以下各表均同。刑事事件包含医疗观察等事件在内。

②张绍忠：“日本民事调停法简介”，载2011年8月19日《人民法院报》。

③冷罗生：《日本现代审判制度》，中国政法大学出版社2003年版，第304—305页。

④冷罗生：《日本现代审判制度》，中国政法大学出版社2003年版，第159页。