访谈︱虞云国：宋代监察制度并非三权分立，不必过度美化

很多史学研究者指出，宋代法令制度的完善和健全，达到了君主官僚政体的高峰。上海师范大学人文学院教授虞云国先生所著《宋代台谏制度研究》一书，对宋代的监察制度有详尽的分析，他认为，这一监察制度对君权、相权的制约，甚至已达到极致。不过，他同时指出，在权力的制衡中，君权是这一分权制衡结构唯一的主宰者和操控者，他随时可以破坏分权制衡的格局。所以宋代的制衡结构是不稳定的三角制衡，君权并不是像某些历史爱好者和历史误导者所说的虚君制。

宋代的监察制度已经做到极致

澎湃新闻：宋代“以立国之纪纲”寄于台谏, 是历代最重台谏的王朝，而台谏系统是宋代监察制度最重要的一环。您能先谈谈宋代监察制度有哪些重要特点吗？可不可以说，在古代社会的具体情境下，宋代的监察制度已经做到了极致？

虞云国：说到宋代监察制度的特点，我们可以归结为四个方面。

第一，就是宋代监察制度开始出现多轨制和多元化的态势。具体来看，中央就有台谏系统和封驳系统，宋史学界有人称之为第一监察系统和第二监察系统。在台谏系统中又分为御史台和谏院两个子系统，实际上这两者是并列的。在地方层面，也体现出多轨制和多元化的状态。比如说在路这个层面，就有监司，具体分设各自独立的三个机构：一个是转运使司，宋人把它叫做漕司；另一个是提点刑狱司，宋人把它叫做宪司；还有提举常平司，宋人把它叫做仓司。这三个司既有行政层面的职能，分别管理一个路的财赋、司法与救济、水利等事务，但同时又负责监督这一路的州县官员，很明显有地方监察职能在里面。和监司并行的是帅司，就是安抚使司，既是驻扎地方的最高军事长官，也具有监察的职能。监司和帅司在南宋和北宋都有。北宋路级层面还有一个监察机构，叫做走马承受。从太祖晚年开始设立，到南宋高宗初年才取消。这个机构在北宋时期有时候隶属于帅司，有时候又独立出来。它的职能按照有关史料来说，是"耳目承受，实司按察"，也有监察职能在里面，实际上是监督各路的帅司长官和州郡官吏，而比较偏重于军事监察。

在府、州的层面，设立了通判。通判这个官衔，名义上是州府的副长官，但有材料清楚表明，州府凡下发有关公文，实施有关政务，都需要通判副署，没有通判的副署是不能正常运作的。知州、知府都要接受通判的监督，有通判敢于公开向州府长官叫板：我是监郡，朝廷命我监督你。有这么一个故事，说是外放一个知州到地方上，有人问他要放到哪里去。他说要到一个有大闸蟹吃，却没有通判的地方，这样就惬意自由了。这个故事很典型地说明，在州府层面也有自己监督的机制。所以说，宋代的监察体制是多轨制和多元化的。

第二，就是宋代监察体制的指向开始多向化和网状化，也就是说监察的对象是全覆盖的。当然，中国古代的监察制度从秦朝设立御史大夫开始，实际上已经有自觉意识在里面，但直到唐代的御史台制度，主要还是直接对皇帝负责，监察百官。到宋代这种单一的指向就开始改变了，可以看到，宋代包括台谏系统在内，它的监察对象是可以指向君主所代表的君权，也可以指向以宰相为代表的相权，当然更多是指向一般的行政官员，也就是所谓的百官。

另外，虽然以中央监察职能为主，但对地方也同时具有监察职能。像刚才说的地方的监司、帅司、州府，乃至县级长官都在监察范围之内。反过来，监察机构和监察成员本身也要受到监督，一方面皇帝可以通过有关诏令对所有监察官员实施监控，另一方面，中书行政机构在元丰改制后，也明确申明尚书省有权向皇帝奏报御史失职，实际上御史也受中书行政权的监督。

这里稍微介绍一下作为第二监察系统的封驳制度。封驳官就是中书省有中书舍人，门下省有给事中，合起来简称“给舍”，“给”即是给事中，“舍”即是中书舍人，两者对皇帝诏令以及其他经过其手的公文与任命进行审查和监督，中书舍人有封缴诏命拒绝起草的权力，给事中有驳还诏命不予通过的权力。在宋代，封驳官对台谏章奏里错误的东西也有封驳权。有这么一段话，“祖宗时，有缴驳台谏章疏不以为嫌者，恐其得于风闻，致朝廷之有过举。”也就是说，第二监察系统对第一监察系统也有纠督和监察的功能。另外，在台谏系统内部，它本身就构成一个互相监督的网状化系统，比如说，御史台的长官和普通御史之间可以互相监督和弹劾，而御史和谏官之间也可以互相监督和弹劾，台官和台官之间，谏官和谏官之间也可以互相监督。可以说，在宋代监察制度中，实际上完成了多向化和网状化的状态，而且有明确的制度保证。

第三，宋代的监察制度，可以说在中国古代君主官僚政体下，制度的完善和程序的健全达到了前所未有的成熟阶段，这从选任制度、言事制度以及职事回避诸层面都可以看得很清楚。以台谏选任为例，对入选台谏官的官阶限制、出身流品、职事资历与德行才学都有明确的标准；对于推荐台谏官人选的举主，则有君主指定与宰相不预的程序设定；而在台谏官的最终任命上，也有皇帝亲擢的制度规定，包括皇帝召对或召试备选官员，然后择取确定合适人选。总体说来，宋代台谏选任，不但制定了有章可循的完备规则，整个选任过程也构成一个系统程序：侍从荐举——宰执进拟——君主亲擢——中书除授——给舍封驳，以君主为决策中心，环环相扣，互相制维，在当时历史条件下，体现出相当完善的“公其选而重其任”的制度合理性。

第四，宋代监察制度体现了监察权的相对独立，呈现出分权制衡的态势。在宋代，台谏的监察权对于君权来讲，是相对独立的。它在制度层面明确规定，台谏要监察谁，事先不需要向皇帝请示。严格说起来，皇帝也没有权力要求台谏纠弹谁。宋英宗曾对蔡襄不爽，暗示谏官傅尧俞去弹劾。傅尧俞理直气壮地对皇帝说：“臣身为谏官，使臣受旨言事，臣不敢。”这就表明台谏对君权是处于相对独立的状态。

另外，对君权的独立，还表现在台谏监察言事后如若皇帝不采纳，他有权辞职来强调这种独立性，可以待罪在家，不去台谏衙门工作，而让皇帝做出选择，到底接受台谏官的监察，还是罢免他们。这点是直到宋代才有的，而且也只有台谏官才有这种特权，它对君权的独立程度已经达到比较高的水准。

另外，台谏的监察权对相权的独立也很清楚，在实施监察前，决不能向宰相请示汇报，一旦有请示汇报，在宋代来说就是“呈身御史”、“识面台谏”，就为正论所不齿。在宋代台谏言事时，一般的台谏官员对长官、同僚也有相对的独立性。唐代中后期，御史台的御史在言事监察之前，一定要向御史台的长官汇报将纠弹什么事情，这样一来势必要受长官的制约。宋代取消了这一规定，对长官来讲，每个台官的言事权都是独立的。

另外，台官要监察什么，谏官可能完全不知情，这个台谏要监察什么，其他台谏也完全可能不知道。这样一来，就保证了整个台谏监察权和每个台谏监察权的独立性。

我们可以看到，宋代君主官僚政体将台谏官僚圈引入中枢权力结构，显然出于权力平衡的考量，但由于宋代台谏对君主也有谏诤权，便不只对宰执构成单向的举劾关系，君权也不能超然于外，于是就形成了君主、宰执、台谏三者之间相互制衡的态势，从而出现了君权、相权与台谏监察权之间分权制衡的初步格局。

从以上归纳的四个特点，我们可以看出，宋代的监察制度已经达到了中国古代官僚政体下相当完善的程度，说它达到极致也许并不言过其实。

官员贪腐与渎职是监察关注的主要层面

澎湃新闻：在宋代台谏制度的设计中，对君权与相权都有制衡，可是制度的设计与制度的执行不是一回事，那么实际的执行中，最大的困难是什么？

虞云国：宋代的台谏制度，包括整个监察系统在实际运行中，往往出现令人注目而且令人费解的历史表象。我认为这种表象主要体现在两个层面，一个是相对健全完善的制度条文和运作程序不断地被蔑视和破坏，尤其北宋晚期以后，这种现象尤其明显；再一个是宋代监察制度整体运作的轨迹盛衰不定，越到后期，越是衰落。

从制度层面来看，宋代的台谏系统的制度规定和程序设计之间，是有一定漏洞的，比如台谏官的选任和罢免程序。宋代为了确保台谏官不受相权的制约，就制定了如下选拔程序：先由皇帝指定某些侍从官，让他们来推荐合适的台谏人选。这些侍从官是把宰相排除在外的，主要是担心宰相的推荐会使台谏官成为他的代言人。这是制度设计合理的地方，但是在君主专制制度下面，君主不可能躬亲万事，总要有行政首脑来代为运作整个官僚机器。

因此，这些侍从推荐出台谏官人选后，最终还要集中到以宰相为首的中书机构，而后宰相会有一个初拟名单送到皇帝那里，皇帝根据初拟名单进行召对与选择。这个环节完全由皇帝做主，但初拟名单已经体现出宰相的某种倾向，皇帝也知道这里可能会有偏差，所以在亲选台谏官时，有时候也会绕过侍从官推荐这个环节，直接任命某个他认为合适的人来任职。这里实际上牵涉到君主专制政体不可能排除的纠结。皇帝作为最高的君主，直接掌握的官僚信息面毕竟是有限的，所以要选择到合适的，又被皇帝知晓的人选，那就更有限了。

这种皇帝直接任命的做法叫做直除制，而皇帝在宰相进拟名单中选定的做法叫做择取制。对君主选拔台谏官的这两种方式，宋人说过一句很有道理的话：“人主以知人为明，人臣以亲擢为重。”但是，在一般情况下，如果不通过进拟、推荐，皇帝直除“知之实深”而能大得人望的台谏官，就很难避免仅凭私意或者偏听不明的成分，也会产生弊病。所以在制度设计中，既要确立宰执不预，又要保留宰执进拟，这是君主专制政体下两难选择中迫不得已的做法，这就形成了制度漏洞。也就是说，相权还是可以染指台谏的任用权和迁罢权，相权一旦强大到权相之时，就可以进而掌控整个台谏官的选任与罢免，这样一来台谏也就成为宰相的附庸。

这里最大的症结就是刚才所提到的分权制衡结构，君权还没能完全处于三权制衡中单独的一方，而是高居于顶端。也就是说，在整个分权制衡的政治结构里，主要还是靠君主的好谏纳言与个人品德来起作用。因此，如果君主愿意接受台谏监督，分权制衡就会运作得比较正常，如果不愿意接受，他就随时可以从权力制衡的顶端横加干预甚至破坏。台谏官通过呈上章奏或面见皇帝进行监督或谏诤，君主可以不理不睬；或者干脆动用君权将他迁改或罢黜，调离言事官的岗位，让他不再拥有监察权。更有甚者，对于监察的章奏，君主会宣谕台谏官哪些该讲，哪些不该讲，还会做手脚把奏议的某些部分进行删节，而后进入运作程序。如此一来，君权随时随地可以破坏台谏制度的相关条款。

有人说，宋代在制度设计上给相权开了一个后门，所以相权是导致台谏制度破坏的根本原因，实际上，君权才是起最终决定作用的。君权如果失控、放任或让渡其权力，一旦被相权所攫取或控制，那么相权可以直接通过刚才所说的宰执进拟等程序来破坏监察系统的运作。在南宋，高宗朝秦桧专政、宁宗朝韩侂胄专政、理宗朝史弥远专政，以及度宗朝贾似道专政，都有放纵相权、让渡君权的现象存在，所以这些权相才得以把台谏官变成私人鹰犬。这样台谏系统就完全不能按照原先制度设计的那样实现良性运作，而走向衰落。

澎湃新闻：宋代的台谏制度，既有对中央政府的监察，也有对下级地方政府的监察，那么他们对官员的监察，主要关注的是官员的贪腐还是渎职，或者是其他方面的问题？

虞云国：毫无疑问，你说的官员贪腐与渎职，是宋代台谏制度关注的主要层面。这个层面在台谏制度常态运作时是起到很大作用的。我们可以举个例子，绍兴三年，那时候秦桧还没专政，当时有个御史叫常同，此人虽然不杰出，但也不平庸。他担任御史官只有十个月，一共弹劾官员八十人，其中宰相四人，侍从十六人，大将六人，六部之下的寺监、郎官十三人，地方上的监司、帅守二十六人，一般官员十五人。这一时期在整个台谏系统运作中既不是很振作，也不是很衰落的时段，而这个官员也是中等素质，这就看出这个制度在监督官员的贪腐渎职方面还是很有成效的。

但要补充的是，台谏监察不仅仅停留在官员发生贪腐和渎职之时，它还会根据宋朝的祖宗家法和制度规定，对整个官僚系统中带有倾向性的问题发出声音。比如在相权运作过程中，未必能够抓到贪腐和渎职的把柄，但是在宋代，只要台谏认为在相权运作中有不妥之处，都可以直接表达监察意见。所以宋代有一种说法：“祖宗以来，执政、臣僚苟犯公议,一有台谏论列,则未有得安其位而不去者。”也就是说，只要带有倾向性的问题，台谏官都可以体现对相权的制衡作用。

另外，有时皇帝会任用宦官，这是完全违背祖宗家法的，这种情况下，宦官本身未必贪污渎职，而是制度任用上发生了偏差，宋代台谏官就会运用祖宗家法对皇帝用人的错误倾向实施监察。宋代是重文抑武的，总是担心武将的“枪杆子”会导致政权的不稳定。在这一层面上，包括在南宋初年宋金对峙的情况下，很多台谏官对武将势力的崛起壮大都提出了带有倾向性的意见。所以不光是具体的贪腐渎职层面，而且对整个官僚机器带有倾向性的失误，台谏监察都会提出自己的监督意见。

澎湃新闻：宋代台谏制度中，确立了独立言事的原则，是否说明宋代的顶层设计中，对于监察权的独立有清醒的认识？

虞云国：这是毫无疑问的。自秦始皇统一中国后，中国古代一直是中央集权的君主官僚政体。这个君主官僚政体有一个形成、发展、成熟的过程。到唐宋时期，君主官僚政体在法令制度、官僚制度层面都已经进入了成熟时期。宋代比唐代更进一步，完全可以说，宋代法令制度的完善和健全已经达到了君主官僚政体的高峰。在此情况下，宋人的法制意识相对说来也空前自觉。不妨举一些代表性的议论，比如士大夫官僚说“国朝之治任法”，宋孝宗也说过“我朝家法，远过汉唐”，说明宋代在制度的完善和健全上确实达到了很高的高度。

另外，作为最高统治者的君主，对宋代士大夫官僚，尤其对台谏言事官，采取了一种宽容的态度。关于士大夫官僚的言事权力和制度保障，可以从太祖誓碑“不杀士大夫和言事官”上看出来。宋代最高统治者对言事官实行了特别的政策和做法，例如，宋代有皇帝曾说“国家以仁立国，其待士大夫尤过于厚，台谏乃因得言”，也就是说，宋代由于言论环境的宽松，台谏才敢于发表独立的监察意见。宋代君主也自我标榜“崇奖台谏，不罪言者”。在台谏系统运作正常的年代里，几乎从来没有对言事官重罚过。宋代君主也认识到，尽管台谏“所言者未必尽善，所用者未必皆贤，然而借以弾击之权，养其敢言之气”，这也表明了最高统治者对台谏言事权的保护态度。

正是因为宋代君主官僚政体对监察权的独立有相对清醒的认识，我们可以说宋代中枢权力结构上已在制度上有很好的顶层设计。

澎湃新闻：宋代台谏制度中允许“风闻言事”，而且言官可以拒绝透露风闻的来源，这一设计不会导致官员人人自危吗？

虞云国：确实有这样一种倾向。实际上，风闻言事的做法从晋朝开始就有，到宋代，形成了一种比较公认的制度。至于这种方式的缺点，要从古代监察官员获得信息的渠道相对有限加以考虑。因为那时不像现在的传媒，有网络、纸媒等，所以风闻言事是获取信息的重要来源。宋代在台谏信息渠道上是有制度保证的，比如有关的公文在运转过程中要向台谏系统及时通报，台谏官也有权向有关机构检索、查阅相关文档。但是公文通报与检阅文档这两个渠道往往是有关政务正在运行或者运行完成之后才能得到，从监察的时效来看往往慢了半拍。而风闻言事则是听到有某些倾向性的消息，所以应该从信息渠道的历史背景上加以考察与理解。

但是风闻言事也有弊端，容易造成监察权的过度滥用，所以宋代从制度上曾经也想对此有所限制。宋仁宗时，风闻言事只限于朝政得失、民间利害，或闻有异谋及不忠不正不孝不义之人。但这里也存在问题，所谓"四不"是颇有弹性的标准，实际上风闻的界限很难据此加以限定，而且这条规定在后来也没法严格执行。另外，刚才谈到，封驳官对台谏官的监察章奏，如果认为有风闻不实，也有权力封驳，实际上也是有制约力的。所以，在监察制度运作正常的情况下，它的危害并不大，也没有达到人人自危的状态。这与监察官队伍本身的素质和修养也是密切相关的。

但是，一旦监察系统处于被破坏的状态，尤其是相权左右了监察系统时，这时的言事官就堕落成权相打击政敌的鹰犬，风闻言事也成为台谏官罗织罪名的借口和手段。还有一种情况，就是台谏系统虽遭破坏，但部分台谏官还想保持一定的底线，为了敷衍每月对台谏官的政绩考核，风闻言事就成为其应付交差的信息来源，把一些捕风捉影的事情奏报上去。这样一来，和台谏官有接触的亲朋好友就开始人人自危了，担心在聊天过程中无意谈到的某些事情被风闻而去，以至到南宋光宗之时有民间谚语吐槽说：“宁逢恶宾，莫逢故人。”

台谏没有解决法治与人治的困境

澎湃新闻：法治与人治之间的困境，直到今天还存在，您所说的宋代台谏制度中的人治问题，与我们现代相比，有多严重？

虞云国：法治和人治的两难困境，一直是中国政治所面临的难题。东西方文化传统不一样，西方有比较自觉的契约意识，法治观念从古希腊罗马开始就相对完善。他们当然也会有人情，也会有人治，但法治的底线要比我们中国强烈与明晰。相对来说，中国是人情社会，在法治和人治之间往往是用人治软化法治。在中国古代君主官僚政体下，政治制度和法令制度不断趋于健全，这在刚才的回顾中看得很清楚。但是至少迄今为止，中国的人情社会还是始终存在的，这就出现了你所说的所谓困境。

实际上，在宋代台谏制度运作过程中也碰到类似的问题。例如，有一位理学家说过：“朝廷立法，不可不严；有司行法，不可不恕。”“不可不严”即强调法制的严密性，而“不可不恕”则强调人情和人治的合理性。士大夫官僚也是如此，王安石曾说：“人主任恩，人臣守法，君臣之间，义斯两全。”这里的“恩”和“法”就是法治和人情的矛盾，在这种情况下，台谏制度运作中情与法、人治和法治的纠结也一再凸显出来。宋神宗曾给监察御史下过一道诏令，大意说尽管没有法，御史也可以弹劾、监察。南宋理宗与北宋神宗则是两个极端，他对御史台长官说，得放过，且放过。由此看出，这个难题在宋代台谏制度中也始终没有很好解决。

所以说，宋代监察制度中人治与法治的困境，从中国文化角度来讲是一脉相承的，很难说宋代与现在孰轻孰重。但宋代毕竟是君主官僚政体时代，我们已经进入现代转型的时期。以我之见，一方面要加强法制，包括监察制度的建设，另一方面尤其要培育现代法治意识，认识到法令制度是刚性的，是不能逾越的一条底线，人治与人情只能在法制轨道上延续，而不是超越法制的限阈，这才是现在应该培养的法治理念。

澎湃新闻：宋代的台谏制度与党争密切相关，我们知道，在现代西方民主社会中，议会中的党派政治也相当激烈，这是不可避免的吗？

虞云国：宋代台谏制度成熟以后，它与宋代的党争从来没有断绝过关系，这里有一种必然性。在宋代分权制衡的中枢权力结构中，台谏官代表着监察权，而且在士大夫的心目中，台谏的言论就代表公论。一旦发生党争，党争的双方往往倚重台谏，希望自己的主张得到台谏的支持，即公论的认同。因此，在常态的情况下，例如熙宁变法期间，新党和旧党都在争取台谏的支持；包括后来元祐更化中，也是如此。秦桧专政，为了维持自己的独相局面，就让成为其打手的台谏官排击政敌，保住权益。在庆元党禁中，韩侂胄为首的韩党对以赵汝愚为代表的士大夫官僚也是如此，借助台谏来击败对手。

宋代台谏制度和党争的关系之所以有时会掀起轩然大波，君权所起的主导性取向，仍需要充分的注意。台谏监督也好，发表公论也好，最终能否在政局运转中起作用，说到底还是取决于君主的用舍。而在君主专制政体下，有的君主往往有意采取异论相搅的统治权术，在其可控范围内，让不同的政见互相争论，也容忍台谏支持或反对某一方。在庆元党禁中，韩侂胄之所以能把赵汝愚一派打压下去，就是因为他援引的台谏官最后得到了宋宁宗的全力支持，而倾向赵汝愚一派的台谏官则被皇帝彻底抛弃。

应该看到，宋代台谏和党争的关系，与近现代西方议会之间的党派之争还是有本质上的不同。宋代的党争是在君主专制政体下，由君主决定是非的党争。在君权失控的状态下，君主往往有意地偏袒某一方，或者无意中把某些决定权让渡给权相。这样就使得宋代的党争往往牵动整个政局，甚至改变历史的走向，其中包括秦桧专政时期与韩侂胄专政时期。由君主一人决定是非，就有可能导致政局的失误。

而西方的党争是在近代民主体制下开展的，已经没有了高高在上的君权，它最终取决于选民的意见。议会中的不同党派是持不同舆情的选民选出来的，他们在议会中表达不同的政见，在某种程度上体现出他们当初对选民承诺的政治主张。如果后来的时局演进证明该政党所表达的意见是正确的，选民还会继续投票选择这个党派，反之就会弃之而去。实际上，是选民的选票在某种程度上决定了党派之争的性质，具有所谓程序正义和民意向背的成分在里面。这样一来，两者之间孰优孰劣是一目了然的。进入近代以来，西方的资产阶级民主毕竟要比君主专制政体下的台谏与党争更能够趋利避害。

明清监察制度为何没有沿袭宋朝？

澎湃新闻：说起监察制度，我们会联想到明代臭名昭著的东厂、西厂和锦衣卫，宋代的台谏制度有没有这种类似监察特务的情形发生？

虞云国：在总体上，宋代的监察制度，包括台谏系统运作的整个过程中，没有出现像明代那种特务政治的情况。但是，宋代也还是有过严重偏差的，我们举几个例子。王安石变法时，新党的御史捕风捉影，从苏轼的诗歌里找出一些诗句，说他在讥讽新法，于是就把他抓进了御史台大牢，罗织了所谓的“乌台诗案”，这是宋代有名的文字狱。到了元祐更化时，旧党以牙还牙，旧党的台谏声称新党前宰相蔡确在《车盖亭》诗里影射垂帘听政的高太后。高太后大怒之下将蔡确贬官岭南，最后死在那里。这两件诗案中，都有台谏官活动其内。在“车盖亭诗案”中，有些旧党台谏参与了罗织，但也有旧党台谏明确持反对态度的。到了秦桧专政时期，台谏官就完全充当他诬陷政敌的打手，秦桧在迫害李光、赵鼎、胡铨、张元幹的时候，就指使台谏爪牙罗织成许多诗案、史案，出现了监察特务的倾向。

明代的东厂、西厂、内行厂、锦衣卫，这些机构是人所熟知的。中国古代王朝中的特务组织，以明代为特盛，历史学家吴晗和丁易都有相关的论著详加论述。关于厂卫的制度属性，在明史研究中，有些学者将其归入司法制度，也有学者将其归入监察制度。我则认为，两者兼具。从职能来讲，厂卫机构很明显也属于明代的监察主体。也可以说，它是兼具司法职能的特殊监察组织，或者是连带监察功能的特殊司法机构。而这两者的结合往往更可怕，也就构成了特务组织具有的特定属性。明代厂卫制度也给出了一个启示：在专制政体下面，监察和特务的界限是很容易模糊起来的，常态的监察机构也有可能滑向特殊的特务机构。1949年以前，蒋介石统治时期的CC派、蓝衣社、中统、军统，何尝没有这种双重职能在呢？

澎湃新闻：您在书中指出：“宋代台谏得人，其选任制度的严格完善固然是不可忽略的原因，但士大夫阶层的崛起及其以天下社会为使命，以公道名节为砥砺的自觉意识的形成，更是必须重视的历史条件。”这是说士风在某种程度上比制度设计更重要吗？

虞云国：打个比方说，就是皮和毛的关系，制度是皮，士大夫充任的台谏官就是毛。所谓皮之不存，毛将焉附，这个比喻我觉得还是很恰当的。也就是说，没有宋代台谏制度这个平台，宋代的分权制衡也就不能够有成功的表现。还可以进一步打个比喻，就是主人和皮衣的关系，如果把台谏制度比作一件漂亮皮衣的话，主人则是君主，如果君主很好地保养这件皮衣，这件皮衣会很光鲜、很保暖；反之，如果君主认为皮衣不好，弃之如敝屣，这件皮衣也就不会起作用了。

我们还要注意大制度和小制度的关系。君主专制政体是大制度，宋代的台谏制度只是大制度下的小制度，也就是总体和局部的关系。如此一来，宋代台谏制度的最佳运作必须有三个要件：明君、贤相、真台谏。我们可以发现，两宋能够真正满足这些条件的大概就在仁宗朝，而仁宗朝台谏制度运作也确实最成功。两宋的士大夫，包括其风气，也不能一刀切。总体而论，两宋的士大夫风气还算是比较好的，像范仲淹、欧阳修、王安石、司马光、文天祥等堪为代表。但在具体的士风上也是有转变的，王安石变法之后，士风开始变化；到徽宗中晚期，再有一变；南宋高宗和秦桧专政时期，士风又有一个转向；到光、宁以后士风每况愈下。而在秦桧专政结束到孝宗时期，士风曾一度抬升。不难发现，宋代士风的变化推移与整个台谏制度运行的盛衰轨迹实际上是同步的。

从根本上说，整体士风的振衰起落取决于君主专制政体下的政治生态。政治生态恶化，士风也就处于一种下滑的趋势；而只要君主能自觉认识到台谏系统的重要作用，不仅台谏制度，连同整个士风也会很快振作起来。这一点可以在宋代找到很多例子，秦桧死后，延续到孝宗朝，台谏有一次振作；韩侂胄倒台，台谏又一度振作；史弥远死后，台谏又恢复过正常。这就表明，总体说来，制度平台的关键作用还是不容忽视。这点与上面谈到的人治和法治也是密切相通的。记得1990年代在关于现代中国转型的讨论中，曾经有过“制度决定论”还是“文化决定论”的激辩，实际上也就是另一种人治和法治的关系。在我看来，两者都不能偏废。回到你的问题，制度设计是刚性的，而制度是需要人来执行的。

士大夫的风气，在君主专制政体下，必然随着制度的良性运转或恶性下滑而丕然生变。尽管不能说光宁以后的台谏官员都是相权的附庸或权相的走狗，也会有保持士大夫节概的个别真台谏出现，但总体来讲，台谏官的素质与风气在光宁以后转向庸劣与窳败，这与整个士风的衰颓是息息相关的。归结到士风振衰与制度设计哪个更重要，很显然两者是相辅相成的，好的制度必须有好的士风去推动，糟糕的士风必然使完善的制度也名存实亡。但两者的关系究竟良性循环还是恶性互动，说到底还是取决于君主专政的大制度与大环境，这才是两者的命门所在。

澎湃新闻：如果宋代的台谏制度如此优越，为什么明清时都没有采纳这一制度？

虞云国：这个问题不能简单而论。元代很明显是不设谏院的，明代基本沿用了元代的制度。元代虽不设谏院，没有谏官，但御史台还存在。自明代起御史台改为都察院，都察院下设有各级御史长官和官员，御史系统也还是存在的。尽管名称已变，明代还是将各级都御史称为御史。在地方，十三个布政司也各设十三道监察御史，地方层级的御史也许比宋代中央的御史员额还多。另外在各省都设立了提刑按察司，按察司设立按察使、副使，相当于宋代监司中的宪司，但它更加专职，也更加强化。

除了都察院系统，明代还设立了六科，与尚书六部是相对应的，每一科分别按吏、户、礼、兵、刑、工六部命名，设都给事中、左右给事中、给事中等官员。明代制度规定，六科的给事中执掌侍从、规谏、补阙、拾遗和稽查六部百司之事。规谏、补阙、拾遗相当于前代谏官的职能，稽查六部百司相当于御史的职能。所以从名分来看，好像兼具了宋代侍从、封驳和台谏的职能，但实际上却阉割了宋代封驳官可以监督君主决策的职能。明代给事中不能封，只能驳，但驳的权力也相当有限，而且往往不敢驳。所以尽管名分上似乎保留了谏官的职能，实际上完全抽空了宋代谏官规谏君主的这部分权力，而把重心放在监督六部官员上。如此一来，明代的都察院和六科给事中，实际上就只针对百官，限制君权的那部分基本上归了零。

清代承袭了明代都察院的制度，而后又把六科给事中完全改隶于都察院，这一走势与清代中央专制集权的强化是同步的。回顾历史，唐代御史台和谏院并置，各司其职；宋代台谏合一，两者同时拥有针对君权和行政权的监察职能。到了清代，表面上似乎台谏再度合一，但制衡君权的职能却彻底消失，重新退回监察机构单向指向百官的老路，实际上倒退到唐代以前。很明显，这时的监察制度只对皇帝负责，完全丧失了限制君权的职能，沦为专制皇权的御用工具。

元代是一个很重要的转折期。黄仁宇指出，明清是第三帝国，元代是第二帝国向第三帝国的过渡期，而第三帝国带有强烈的收敛性。刘子健认为，中国古代君主官僚政治从南宋开始就有转向内在的趋势。他们都注意到宋元之际的这一转折。关于元代，我们的思考一直不够深化。元代是蒙古游牧民族入主中原，所以把蒙古旧俗中奴隶主和奴隶之间的落后关系残余也植入进元代政体。关于这点，元史学者周良霄在《皇帝与皇权》中有所论述。元代的君臣关系实际上带有主奴关系的深刻烙印，在这种情况下，取消谏院、不设谏官、废除封驳制度只是一方面的表现而已。元代尽管也标榜，朝廷不设立谏官而御史“职当言路”，似乎御史也有谏官的功能。但只是说说而已，相对于宋代谏官权力的扩容，元代却干脆取消了谏官，两相对照，制度落差之大令人不胜叹息。

明代与元代一体，尽管在制度建设上鼓吹继承唐宋，实际上承袭的却是元制。所以周良霄先生认为，在君臣等同主奴的名分上，尽管明代还有所讳饰而羞于承认，但君尊臣卑的差距却一仍元旧，甚至还超过了元代。朱元璋把《孟子》所讲的“民为贵，社稷次之，君为轻”说成胡诌，还动不动就廷杖朝臣，表明在君尊臣卑方面比元代更厉害。明太祖尽管是农民造反坐了龙庭，但在君权至上方面却绝对是身体力行者，这点上远远不如宋太祖。我们当然不能仅仅归咎于皇帝个人品性，还要探寻更深层次的原因。

唐宋尤其是宋代台谏监察权的上升，与唐宋社会变迁后士绅权力的抬头大有关系。唐宋变迁以后，士大夫阶层开始崛起，在某种程度上代表了地方权益，也有地方分权的趋向，自然要求对传统的皇权有所制约。但士绅权力不是一种完全独立的、自足生长的权力，它只能依附于皇权，通过皇权的认可来实现自身的诉求。所以宋代士大夫在君主官僚政体内占有绝对的权重，就是士绅权入朝的表现；而台谏言事权的加大和提升，也是这种权力的表征。在君主官僚体制的政治生态正常情况下，士绅权力可以借助台谏的监察权表达他们的意愿。在君主专制政体恶化情况下，士绅权力在这一政体中的代表人物也往往与君权同流合污，通过君权的认同或让渡来保护既得的权利。

反观唐宋转型后社会阶级关系，小农租佃制成为社会经济主体，社会阶级关系变得简单化，就是地主和农民的直接对立，此时的地主阶级就是所谓非身份地主阶级，其代表人物通过科举制进入君主专制政体，成为官僚士大夫群体。同时，中国传统的君权也完成了自身的转型和升级，它又摇身变为非身份地主阶级的权益代表者和保护者。在地主和农民两大阶级对抗中，因为君主专制的强力控制，地方士绅权力始终没能争取到完整的自治权。在这种情况下，士绅只能转而向君权乞求保护，所以明清专制是收敛的、强化的，达到中国君主专制政体的最高峰，这与整个社会阶级的变化是有关的。明清监察制度为什么完全对皇帝负责，而不像宋代那样对君权也有一定的分权制衡趋势，其背后的深层次原因就在于此。

不必过度美化赵宋王朝

澎湃新闻：近些年来，很多历史学者及爱好者对宋代的评价都很高，有不少人提出宋代已进入近代社会的说法。那么，宋代台谏制度所体现的权力制衡原则，与西方民主社会的三权分立有什么差别？

虞云国：我们讲到宋代时，要注意宋代历史文化的复杂多面性，它的时间跨度长，地域差别也很大，要获取一个总体面相并不容易。不妨仍以台谏制度为例，既要将其条文规定和实际运作区分开来，也要把它在极盛时期和极衰时期区分开来。另外，宋代史料具有丰富性，同一个课题，往往正反两方面都能找到充分的史料，例如王安石变法，肯定的，否定的，都能找到大量的依据，台谏制度也是如此。所以对宋代的总体评价一定要谨慎。

我对宋代的总体评价还是比较高的，但落到宋朝历史的某些方面，还要具体情况具体分析。比如文化层面，两宋文化达到了高峰，整个社会经济发展也是超越前代的，但涉及政治史就比较复杂。一方面要肯定其政治制度，包括法令制度、监察制度，都有前所未见的完善和进步，肯定立国之初宋太祖创建的制度成为政治遗产影响着后代，但也要看到宋代政制与生俱来的负面影响，更要看到它在实际运作中的变异和走样，台谏制度也应该这么看。

现在确有历史学者和历史爱好者对宋代评价过高，宋史学界已有学者提醒注意这种偏差，呼吁不必过度美化赵宋王朝，对所谓“宋代顶峰论”表示质疑。在宋史学界之外，高估宋代的言论有两种：一种是纯粹的历史爱好者，往往以点代面，以局部论全局，以个例作总论，是相当普遍的倾向。比如有人选了几个小故事，包括台谏的故事，就下全称判断，说宋朝不是专制王朝，还过分强调宋朝分权制衡成功的一面，而完全无视实际运作中的另一侧面。他们往往抓到一点就发议论、抒感慨，说宋代言论自由，思想开放，没有文字狱，其实我们刚才说到是有文字狱的。这实际上不是严格意义的学术研究，作为一种读史杂感，似乎也不必与其过分较真。另一种是把对宋代的高评和当下的“中国模式”联系起来，既违背历史，又歪曲现实。比如有人鼓吹宋朝政治制度的顶层设计已经超越了利益集团，而现代中国俨然在实现宋朝超越利益集团的政治理念，“中国模式”实际上就是宋朝政治的核心理念。这就完全在歪曲历史、误导舆论了。即便以台谏系统的分权制衡而论，一方面应该适当地肯定，另一方面也不能背离君主专制政体的大背景，而将其极度美化。

宋代台谏系统与现代西方三权分立的制度区别也是显而易见的。西方的三权分立是立法、行政、司法三者完全各自独立地行使权力，相互制衡，不存在一方对另一方负责而受制于另一方的状态。三权分立是一个稳定的三方制衡结构，即便西方有些国家是君主政体，比如英国、日本，但君主完全是虚君，并不凌驾于三权之上，君主不参与三权。宋代台谏系统的分权制衡，其任命和罢免最终是受制于君权的，甚至有时还受制于相权，而最终只是对君权负责。所以这种制衡，只有在君权和相权自觉接受制约的状态下，才能够正常发挥功能。关键还在于，君权是这一分权制衡结构唯一的主宰者和操控者，在君主不愿意时，他随时随地可以破坏分权制衡的格局。所以说宋代的制衡结构是不稳定的三角制衡，君权并不像某些历史爱好者和历史误导者所说的虚君制。

于是，我们的结论也很清楚，在宋代这种分权制衡的结构中，只要有一个既身处其中、又主宰其上的专制君权的存在，就没有办法从根本上解决君权专制与分权制衡的悖论，也就绝无可能由君主专制政体的母腹中成功地孕育和顺利地分娩出近代意义上真正分权制衡的权力结构来。

（实习生矫雯竹对此文亦有贡献）