【社论】须防实施条例架空预算法

2015年7月23日，《预算法实施条例（修正草案征求意见稿）》（以下简称“条例草案”）公开征求意见结束。有《预算法》修订的前车之鉴，其实施条例的修订本应汲取教训，遵循新《预算法》的立法宗旨和条文规定，全面落实《预算法》。然而，《条例草案》让人十分失望。

首先，《条例草案》无视公众和各级人大在政府预算过程中的审查、监督等作用，《预算法》的相关条款在《条例草案》中大多找不到对应条款，无法保障公众和各级人大的权力在政府预算过程中的落实。同时，《条例草案》过于强调财政部门的预算管理权力，但又没有遵循法治原则以法律形式明确各方的职责义务，一些条款将权力笼统的空白授权给财政部。

其次，《条例草案》有些条款甚至突破《预算法》等法律法规的强制性规定，曲解法律精神。例如，“政府的全部收入应当上缴国家金库”、“央行经理国库”在《预算法》、《中国人民银行法》、《国家金库条例》等多次明确，但《条例草案》否定央行对地方国库的经理权，强行割裂中央国库和地方国库，并将两者统称为“国库业务经办机构”，破坏了国家金库的统一性和完整性。

财政专户在法律和相关法规中也被严格限制，但《条例草案》违反《预算法》和国发45号文的严格限制并逐步取消大多数专户的明确规定，降低财政专户的开设门槛，改为“财政部负责核准财政专户”，而不见了“报国务院批准”的明确规定，实际上为各级财政部门保留和新设“财政专户”大开方便之门。如果《预算法实施条例》按照《条例草案》的版本通过，新《预算法》的许多条文将被架空。

事实上，财政部门也曾饱受各级政府、各部门私设小金库、财政专户之苦，他们之所以在《条例草案》中放纵财政专户，抑制人大审查监督预算、央行经理国库的监督制衡角色，是因为部门利益使然。《条例草案》透露出来的宗旨正是通过立法将财政部门的利益法律化。

《预算法实施条例》作为国务院发布的行政法规，不是财政部一个部门的部门规章，其起草组的人员构成也不应当限于财政部门。要杜绝立法过程的部门利益法律化，就需要开门立法。

《预算法实施条例》的修订，应当由国务院法制办牵头组织起草，财政部、央行、税务、海关、审计等行政部门作为政府预算实施的相关单位应当全部参与起草过程。同时，起草过程，还要征求各级人大财经委和预算工作委以及资深专家的意见，保证《预算法》赋予社会公众、各级人大的权力可以在《预算法实施条例》中得到充分的体现。