行政处罚法革新：为行政处罚权划明界限，绝非“为罚而罚”

行政处罚法迎来革新。

行政处罚是行政机关有效实施行政管理，保障法律、法规贯彻施行的重要手段。现行行政处罚法于1996年通过，对行政处罚的种类、设定和实施作了基本规定。

2021年，作为行政执法依据的基础性法律，在施行25年后完成首次大修，全局性地为行政处罚权定规矩、划界限。

在深化行政执法体制改革中，如何推动行政处罚制度进步？如何保障行政执法既有力度又有温度？7月8日，全国人大常委会法工委组织新修订行政处罚法集体采访，多名立法人士针对新行政处罚法的修法亮点、革新历程作出说明。

大修：新增22条规定，完善行政处罚程序制度

行政处罚是指特定的行政主体对被认为违反行政法律规范的公民、法人和其他组织所给予的一种制裁。

1996年3月17日，八届全国人大第四次会议通过了行政处罚法。2009年和2017年先后两次对行政处罚法作了个别条文修改。

2018年9月10日，全国人大常委会对外公布了《十三届全国人大常委会立法规划》。其中，修改行政处罚法被列为第一类项目，即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。此次修订是这部法律自颁布实施25年来的首次全面修改。

2021年1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议表决通过新修订的行政处罚法，自2021年7月15日起施行。

行政处罚既关乎制止惩戒违法，又关系到预防减少违法，直接影响人民群众利益的增损，每次修改都备受关注。

澎湃新闻注意到，新行政处罚法较旧版新增22条，分为8章，共86条。其中对行政处罚的概念、行政处罚的种类、听证范围、法制审核范围、办案期限等作了较大的修订。

比如，增加了综合行政执法制度的规定；增加了行政处罚权下放到乡镇街道的规定，推动执法重心下移；将行政执法三项制度纳入到行政处罚法中；适当扩大行政处罚设定权限等等。

“有人把行政处罚法归入到程序法范畴。”全国人大常委会法工委立法规划室副主任黄海华表示，1996年制定的行政处罚法构建了从行政处罚案件启动、调查、拟定处罚决定、法制审核、行政机关负责人作出决定、送达等一整套行政处罚程序，特别是告知、说明理由、听证等规定开创了我国行政立法先河，极大改变了重实体轻程序的社会观念。

行政处罚法实施后，各部门各地方根据实际情况进一步细化了行政处罚程序，积累了有益经验。黄海华透露，此次修法过程中，各方面提出大量完善行政处罚程序方面的意见建议，新法全面贯彻落实党中央行政执法“三项制度改革”改革决策部署，巩固改革成果，并对合理意见建议予以积极吸纳，充实完善行政处罚程序制度。

比如，对于执法程序，新行政处罚法进行了大量完善，包括要求行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，并归档保存。

同时明确，行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。对于存在涉及重大公共利益等情形的重大执法决定，行政处罚法明确规定，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行审核;未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。

革新：增设行政处罚概念条款，增加5类处罚种类

长期以来，针对什么是行政处罚，一直缺乏法律定义。此次新法确立并增设了有关“行政处罚”的概念条款。

“无论是实务界还是理论界，对于什么是行政处罚行为有基本共识，但也有一些不同认识。”黄海华指出，根据各方面意见，新行政处罚法增加了行政处罚定义：行政处罚是行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

这一规定明确了行政处罚的主体是行政机关，行政处罚的对象是违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，行政处罚的内容是以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒，较为全面地反映了行政处罚的内涵。

“行政处罚行为是行政处罚法中的基本概念。修订前的行政处罚法并没有直接对行政处罚行为作出界定，有关行政处罚行为的构成要素散见在不同条文中。”黄海华表示，该定义体现了处罚与教育相结合原则，该严的严，该教育的教育，有利于解决长期以来行政处罚界限不清问题。

这一定义背后还体现了立法者的原则：坚持适度性，范围不能过大，也不能过小，既要防止处罚泛化，也要解决处罚“逃逸”问题；坚持协调性，构建内部协调统一的行政行为体系，做好与行政强制等行为的衔接；坚持精准性，为实践中判别行政处罚行为提供相对清晰的法定标准。

值得关注的是，新法还对行政处罚的种类进行了调整，将行政处罚种类从8类增加至13类，具体包括：警告、通报批评；罚款、没收违法所得、没收非法财物；暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。

澎湃新闻观察到，在执法实践中，曾有意见反映，行政处罚法所列举的处罚种类较少，不利于行政执法实践和法律的实施。

“目前，行政处罚法中行政处罚种类主要是按照行政处罚类型来编排的，分别是第一项为名誉罚、第二项为财产罚、第三项为资格罚、第四项为行为罚、第五项为人身罚、第六项为兜底条款，法律、行政法规设定的其他行政处罚种类，也就是说地方性法规、规章及其他规范性文件不得创设、新增行政处罚种类。”黄海华表示，新增行政处罚种类不仅不会增加企业和市场的负担，相反会进一步保障这些行政处罚行为更加规范和有效，有利于优化营商环境。

与此同时，新法还增加了行政处罚证据规则，明确了书证、物证、电子数据等8类证据，并明确证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据；以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。

突破：新增“首违不罚”等规定，坚持过罚相当

“一事不再罚款”是行政处罚法确立的重要原则。

澎湃新闻注意到，此次新法还健全了行政处罚的从轻、减轻制度，明确了首违不罚、没有主观过错不罚等规定，保障行政执法既有力度又有温度。

“1996年制定行政处罚法时明确规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”全国人大常委会法工委行政法室一级巡视员张桂龙介绍，本次修法对一事不再罚原则作了进一步完善，针对实践中一个违法行为违反多个法律规范的情形，在坚持“一事不再罚款”原则的基础上，第29条增加规定“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”。

不过，“一事不再罚”指的是不能给予两次及以上的罚款处罚，对于其他种类的处罚，还要看单行法律、法规的规定。张桂龙举例说，不少法律中规定，对于某种违法行为，既要给予警告，又要没收违法所得，还要给予罚款，甚至还要吊销许可证等。

比如，疫苗管理法第80条第1款规定，“生产、销售的疫苗属于假药的，由省级以上人民政府药品监督管理部门没收违法所得和违法生产、销售的疫苗以及专门用于违法生产疫苗的原料、辅料、包装材料、设备等物品，责令停产停业整顿，吊销药品注册证书，直至吊销药品生产许可证等，并处违法生产、销售疫苗货值金额十五倍以上五十倍以下的罚款，货值金额不足五十万元的，按五十万元计算。”

值得一提的是，为强化处罚与教育相结合原则，提高社会对行政处罚的认可度，新法还增加了“首违不罚”“无过错不处罚”“从旧兼从轻”等规定。

比如，第三十三条第一款规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。

“首违不罚”的规定被视为行政处罚法的重大突破。司法部行政执法协调监督局一级巡视员、副局长徐志群直言，行政执法的价值绝非“为罚而罚”，而是要达到预防违法的实际效果，“行政处罚具有制止和惩戒违法行为的性质，同时也有预防和减少违法行为的功能”。

如何界定“首违不罚”情形？徐志群认为，行政机关实施首违不罚必须符合三个要件：即初次违法、危害后果轻微、违法行为人及时改正，这三个要件必须是同时具备，缺一不可。

“首违不罚”是从执法实践中探索出来的经验，被行政处罚法立法所进一步采纳。徐志群表示，近年来，地方政府有关部门探索轻微违法行为不罚和首次违法免罚清单制度，如浙江省有关部门通过制定公布轻微违法行为不罚清单，大力推行精准执法、柔性执法，鼓励当事人主动纠错、自我纠错、主动消除或减轻社会危害，让行政执法更有温度。

“行政处罚应当坚持过罚相当原则，当事人有从轻或者减轻情节的，应当从轻或者减轻处罚。”张桂龙表示，本次修订，在原来规定的基础上，一是将“依法从轻或者减轻”修改为“应当从轻或者减轻”，明确行政机关可以直接适用从轻、减轻规定；二是增加了受胁迫实施违法行为、主动供述违法行为等适用情形。

与此同时，为了填补行政法领域“从旧兼从轻”适用规则的空白，此次修法还增加了适用规则，进一步完善了行政处罚制度，即“实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。”

规制：完善追诉期限，加强行政权制约监督

追责期限是行政处罚中的一项重要制度，是指对违反行政管理秩序的当事人，予以行政处罚的最长期限。这意味着，行政机关超过法律规定的期限未发现违法行为的，对当时的违法行为人不再给予行政处罚。

澎湃新闻注意到，为体现行政权力的“温度”和人性化执法，1996年制定行政处罚法时规定了追责期限，新法对此作出补充完善。

根据第36条第1款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”

“行政处罚追责期限的规定，更多体现了行政处罚教育、预防的功能作用。”黄海华指出，在追责期限内，如果行政机关未发现违法行为，一方面很大程度上说明该违法行为社会危害性较小、影响面较小，这种情况下教育应当优先于惩戒，不再予以行政处罚；另一方面当事人也未再从事违法行为，行政法律关系已趋于稳定，行政管理秩序得到了维护，没有必要予以惩戒。

刑罚和行政处罚都是国家对违法行为当事人的惩处，较刑罚，行政处罚针对的违法行为相对较轻。黄海华表示，按照新规定，行政处罚追责期限分为三个层面：一是在一般情况下，行政处罚追责期限为2年；二是在特定情况下，追责期限为5年；三是其他法律可以根据本领域的实际情况对追责期限作出特别规定。增加“5年”追责期限的规定，主要是为了贯彻落实党中央关于“加大重点领域处罚力度”的要求，对这些领域的违法行为延长追责期限。

具体适用情形是“涉及公民生命健康安全、金融安全有危害后果的”。涉及公民生命健康安全的领域较多，典型如食品、药品、环境保护等，涉及金融安全的主要是证券、银行、保险等金融管理领域。

“要注意的是，如果这些领域的行政违法行为未造成危害后果的，不适用5年的追责期限规定。”黄海华说。

同时，新法还加强了对行政权力的制约和监督。除原有的作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离等规定外，新法明确要求，罚款、没收的违法所得或者没收的非法财物拍卖的款项，不得同作出行政处罚决定的行政机关及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩。

为建立健全对行政处罚的监督制度，新法第七十五条规定，县级以上人民政府应当定期组织开展行政执法评议、考核，加强对行政处罚的监督检查，规范和保障行政处罚的实施，并强调，行政机关实施行政处罚应当接受社会监督。

对于具有一定社会影响的行政处罚决定，新法第四十八条明确规定应当依法公开，且公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。