“损友”聚集，“欧洲顶梁柱”德国难以承受难民之重

一路向西。折损的生命，血泪的悲剧，流离失所的难民翻山越海，走向欧洲，寻求生存与发展。对德国而言，难民大军已经先期抵境，更多的难民从土耳其以及匈牙利等东欧国家即将整装待发，同时，源源不断的难民正诞生于饱受内战困扰与“伊斯兰国”恐怖主义势力折磨的叙利亚等中东“人间炼狱”。

面对这种人道主义危机，总理默克尔不惧压力，表示德国依旧有应对能力，愿意继续接受难民。如今，巴伐利亚州首府慕尼黑中心火车站临时帐篷林立，临时难民营人满为患。也正因如此，默克尔被叙利亚难民亲切地成为“默克尔妈妈”，也赢得经济学人“勇敢默克尔”(Merkel the bold)的赞赏。

但是，与现在表态不同，在7月份的电视台节目《德国美好生活》录制中，默克尔却针对难民问题作出“面对面”表态时，将一位面临驱逐的巴勒斯坦难民女孩弄哭。那时，她难过地表示，“政治有时很残酷(Politik ist manchmal auch hart)”，她也无能为力，并感性地伸手施以个人的安慰。但是，这一举动引发了若干讽刺与质疑，社会网络媒体甚至将其冠之“默克尔的抚慰(Merkelstreichelt)”标签，以攻击默克尔手法拙劣、冷血、或者缺乏同理心等。

时过境迁，行动高于一切。面对“50年来最严重之难民危机”（德国经济合作与发展部长盖德·穆勒语），德国用于承担接纳难民的国际责任令人钦佩。同时，默克尔7月份公开的保守表态与其在欧盟体系内的各种呼吁，也展现出德国政府在难民问题上“求告无门”、“疲于奔命”的无奈。

不当家不知柴米贵，与其将“默克尔的抚慰”看作是一种冷血的行为，不如将其视为默克尔基于严峻形势、有限容纳能力、以及其他成员国不合作等要素之下做出的不得已之举动。

当各种已爆发危机（如希腊债务危机、难民危机）与其他潜在危机（其他国家债务危机与风险）接踵而来，作为欧盟中流砥柱德国“双拳难敌四手”，尽管“欧洲顶梁柱”勇于承担责任，“却无往不在枷锁之中”。

首先，形势逼人，德国已然力不从心。根据联合国难民署2015年6月份发布的年度《战乱世界：全球难民趋势》，2014年战乱在世界范围内至少导致1950万国际难民与3820万国内难民，其中，超过一半（53%）的难民源自于叙利亚(388万)、阿富汗（259万）与索马里（111万）。人往高处走，在难民危机持续恶化过程中，越来越多的难民通过各种手段突破国界线走向地缘相近、追求人道、待遇更好、且经济富庶的欧洲列国，寻求庇护。【作者注：1950万的国际难民包括属于联合国难民署（UNHCR）管理的1440万难民，与属于联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）负责的510万难民。53%在这里只是展现了三个国家难民数量占联合国难民署总负责难民人员的比例。】

欧盟自1999年以来也在难民庇护方面实行了比较宽松的政策，并试图建立一个共同的难民庇护体系，这为难民潮的持续提供了政策支持。2014年，欧洲境内的难民数量为670万人，比2013年增加230万人。

作为欧盟政策坚决支持者，德国当然责无旁贷，它已经连续多年成为世界上最大的难民目的国，鉴于其对历史的反思与责任，德国政府也自认为有“特殊义务”来接纳难民。2014年德国共接受了17.3万份庇护申请，比2013年增加58%。

2015年，形势变得更为严峻，根据德国联邦移民和难民局6月份实时统计，5月份，德国收到将近2.38万份难民申请，到了6月份，申请数量激增到3.27万份，而在去年6月，申请数只有1.2万份。本预计今年德国至少收到40万份申请，但是形势急转，德国官方更新预计数翻了一番，达到80万人，占德国总人口数的1%。到7月份为止，德国已经批准大约17.9万份庇护申请。

难民潮的持续高涨给德国带来的首先是财政预算方面的吃紧，预计德国联邦将承担一百亿欧元的支出。

在州的层面上，每个州有责任为难民提供住宿、食物、医疗与衣物方面的服务，基本安置成本为每人1.3万欧元左右，包括每个成人都会给予每月140欧元左右的现金；但是巴伐利亚州在未来两年需要至少花费十亿欧元，占州年预算的1%。

在国家层面，2014年联邦政府已经提供一笔十亿欧元的财政拨款在未来两年为各州政府提供资助。在欧盟层次上，德国经济合作与发展部长穆勒指出，当前难民问题会比以往更具有挑战性，并呼吁欧盟支持一项至少十亿欧元的难民应急资金，同时从结构上调整加大投入提升庇护过程，改善庇护寻求着的境遇。财政压力对处于欧盟危机中的德国而言已经相当严重。

当然，德国政府的力不从心远远不止财政压力。

其次，问题丛生，难民危机一发而动全身。虽然德国政府及相关法律政策对难民庇护持相对开放的态度，本次叙利亚难民入德也得到相当数量的德国居民的欢迎，但是德国国内社会排外气氛的嬗变以及随之而来的群体行动甚至暴力行为，则将难民问题置于德国政治议程的优先位置。

就其严峻性而言，应对难民潮带来的冲击及反冲击可能是默克尔政府最大的内部政治挑战，其严重性甚于希腊债务危机。一方面，难民涌入及移民被指损害当地社会稳定，带来犯罪率升高，以及排挤当地就业机会等，并且存在着宗教信仰方面的摩擦。另一方面，针对难民以移民的右翼运动有增无减，2014年针对难民的暴力犯罪活动比2013年增加三倍，极右犯罪率上升24%。

尽管存在国内层面的法律限制，大选中异军突起的德国另类选择党(AfD)、德国排穆斯林的右翼运动PEGIDA、以及一直以来的德国“新纳粹”团体扩展等都显示德国国内的保守排外气氛上涨。更为重要的是，德国面临越来越大的难民安置压力，这越来越成为德国社会冲突的导火索：一边是难民团体对于德国联邦及州政府的缓慢安排及法律限制表示不满，认为拖延问题“不可接受”，若干难民安置地点明显人满为患，甚至超负荷运转，柏林等地时有难民游行抗议；另一边是，难民安置地点的选择对当地德国社会造成越来越大的恐惧感，2013年5000名叙利亚难民的到来并未收到德国人的热烈欢迎，代之以警惕与恐惧；今年4月份，德国特罗格里茨镇(Tröglitz)的难民安置中心造到右翼团体纵火。

德国政府的失误则将这种恐惧感进一步加剧，如德国政府不得不将80位难民安置在德国捷克边境一座只有114名居民的小村边上。更有甚者，具有新纳粹背景的团体发布了“我的后院无难民收容点(Kein Asylantenheim in meiner Nachbarschaft)”地图，可视化地展示了难民安置点在德国的分布状况，极具视觉冲击力，由此引起了德国国内特别是右翼群体对难民的进一步仇视，网络上德国被难民占领的言论屡见不鲜。在德国政府及谷歌德国的调查之下，该争议地图已经于7月17日被谷歌公司删除。

难民危机在国内层面衍生的国内问题如果不能得到妥善解决，必然会影响德国社会稳定并造成国内的族群分化；如果这些问题被右翼势力运用并诉诸民粹，则可能造成德国的政治不稳。

最后，损友聚集，德国承受“以邻为壑”的恶果。根据统计报告，2013年，欧盟接受了世界上79%的难民，这也是展现欧盟对外人道主义政策的重要指标。但是，难民在欧洲的分布并不平均，占前五位的德国、瑞典、法国、意大利、英国等五国的难民庇护数量占欧洲境内难民总数的75%；而德国所提供庇护数量比难民数第二多的瑞典的两倍多，是第五名英国庇护数量的5.5倍多。

实际上，欧盟自1999年开始便希望建立统一的欧盟庇护体系，在成员国内更为均衡地承担难民庇护责任，但是大多数欧盟国家以各种理由拒绝这一提议；最近针对难民危机提出的“强制性移民配额体系”也面临诸多障碍。

鉴于严峻的难民潮与国内承受的压力，德国政府也屡次希望其他欧盟国家能够可以同心协力与其一起承担庇护难民的国际责任，但是响应者寥寥，德国的呼吁基本无功而返。例如，今年4月，默克尔在与英国总理卡梅伦会面时，提出新的欧盟难民庇护系统应该基于其人口与经济实力等指标在成员国中分配庇护指标；但是英国方面表示拒绝，他们认为自己已经为欧盟提供了最大数额的援助与防务预算。

美国作为中东乱局的主要制造者之一也置身事外，仅表达言语关切。更有甚者如意大利等南部欧盟国家，根据欧盟难民问题的现行规则，难民应该在其进入的第一个欧盟国家来申请庇护，而不允许在成员国之间进行挑选。近几年以来，大部分北非难民都是通过地中海航行进入意大利等南欧国家，但是一方面，这些国家边控松懈，对难民登记不足，而申根签证体系的存在为难民在不同国家之间扩散提供了便利；另一方面，意大利政府竟然给难民发放500欧元左右的补助鼓励难民前往德国申请庇护。近日的叙利亚难民乘列车入德过程中，匈牙利官方的“怂恿”行为也可见一斑。

对德国而言，法国与奥地利的合作态度可以让其少许宽慰。7月10日，德国与法国协商决定为地中海地区的21000名难民提供庇护，经过协商决定德国需要承担12100名，而法国则负责9100名；叙利亚难民集中入境，奥地利也愿意与德国一道承担庇护责任。

根据欧盟预估，2015年将有14万难民跨越地中海地区抵达意大利、希腊、与马其他等国，同时，也会有6万左右的叙利亚与厄立特里亚寻求庇护者试图进入欧盟。在这种严峻形势之下，兄弟成员国的袖手旁观甚至以邻为壑行为，必然将给德国的难民应对压力雪上加霜。9月14日即将召开的欧盟内政部长会议是否能够在难民问题上实现突破，也尚属未知。实际上，难民问题的恶化也已经造成欧盟内部纷争不断，联合国秘书长潘基文所言的“团结危机”已经横亘在欧盟前行的道路之上。

综上所述，难民危机问题已然成为默克尔政府第三任期的重大挑战，这一“巨大的国家挑战”严重性已经超过希腊债务危机。毋庸置疑，作为民主选举产生的政客，默克尔及执政的联盟党（CDU/CSU）有其选举的压力，民意的浮动与分化可能会影响默克尔政府的政策执行；比如说，几周之前的一个民调显示五成三的公众对默克尔政府难民应对政策不满，她也必须对国内的反难民氛围做出回应，但是也有八成多的人反对右翼势力针对难民的暴力行为。

近日来，面对亟需安置的难民，默克尔及德国政府的的确确及时做出了“务实与理想兼备”的伟大举动。但是，当前难民形势急剧恶化，欧盟层面政策及资金支持匮乏，本国难民庇护机制压力剧增，加上伙伴国家不负责行为等等，如若这些方面得不到改善，德国的“伟大举动”实难持续下去，甚至还可能成为难以摆脱的负担。

（作者系德国康斯坦茨大学政治与行政管理学系博士候选人）