市政厅|北京行政副中心建设，会对城市格局产生什么影响？

7月11日闭幕的中共北京市委十一届七次全会表决通过了《中共北京市委北京市人民政府关于贯彻＜京津冀协同发展规划纲要＞的意见》，其明确指出，北京将聚焦通州，加快市行政副中心的规划建设。北京通州潞城镇东小营，因流传着北京市行政中心要搬迁至附近的说法，其房价早已应声而涨。

相关部门还披露了更多内容：推动北京市属行政事业单位整体或部分向市行政副中心搬迁，以期逐步带动中心城人口向通州转移，力争2020年中心城区疏解15%人口，并遏制目前北京摊大饼式的发展模式，将通州打造成功能独立、宜居宜业的新城。

北京市行政中心东移通州，会给北京城市形态带来哪些影响？用五年时间，能否疏散市中心15%的人口？在这里，笔者希望用理性的思维和科学的方法对此阐述。

案例选择

市行政中心的搬迁，在中国并非罕见。据大公研究院的一项研究，1994年以来，内地已有34个城市搬迁过市府驻地，且超过七成的城市是在近十年完成搬迁。

由此，我们不妨将已搬迁过市府驻地的城市作为参照物，考察行政中心的搬迁对北京的影响。

对这样的城市，应该选取以下约束条件：

（1）行政中心的迁移距离不宜过短，搬迁距离少，极易连片发展，且对城市结构调整、空间布局优化影响甚微，因此上海（1.7公里）、南昌（2.8公里）、深圳（4.0公里）等城市皆不在考虑之列。

（2）迁移时间介于2005年-2010年间为宜，行政中心迁移的影响有时间周期：过短，其影响不明显；过长，则与2020年的北京可比性降低，且早期中国城市规模较小，迁移距离较短。

由此，综合上述因素，我们首选成都市。除满足如上约束条件外，成都和北京还有一些相似之处：（1）地形相似，北京西面为燕山山脉，东南面为平原；成都西面为龙门山山脉，东南面大部分区域为平原。（2）区位相似，北京处于“京津冀城市群”，东南面为直辖市天津；成都处于“成渝城市群”，东南方向坐落着直辖市重庆。（3）迁移特征相似，北京往正东方向迁移29公里，新老行政中心的连线与北京东西发展轴线重合；成都往正南方向迁移9.5公里，新老行政中心的连线与成都南北发展轴线吻合。

成都市行政中心迁移的影响

2008年3月，开始陆续有市级政府部门搬入原拟定的新行政中心。同年5月，汶川地震爆发，随后，成都官方宣布：新行政中心将处置变现，变现所得将用于地震受灾群众安置和灾后重建。2010年11月至12月间，市政府整体南迁，在拟定的行政中心基础上南移1公里，临近绕城高速（后文简称四环）。后续部分市直机关、事业单位，也南迁至新行政中心附近。

从历年Google Earth可清晰看出，2008年，成都市南三环以外为多为农田，而2015年，这里发展成成片的城市建设用地。政府搬迁对土地城镇化的影响显著。

Google Earth 影像

市政府周边，高容积率的住宅、写字楼、商业综合体等林立。然而，直至2015年7月，新中心附近仍然人气不足，即便白天，这种活力区域也仅集中在成都市的发展轴线上，夜间与老城区差异更加显著，从百度热力图中，可清晰看到这一现象。

成都市百度热力图

对比分析2011年和2014年成都市地图兴趣点数据（Point Of Interest，后文简称POI），从POI分布的时空演变规律中，可以探查更多细节。

我们选取和城市发展密切相关的12类POI数据（从某大型网站爬取，后文北京地图POI数据亦然）：政府机构、银行/ATM、商业大厦、零售店、宾馆酒店、餐饮娱乐、医院、学校科研院所、公司企业、住宅小区、停车场和综合信息（即和市民生活密切相关却不宜归为以上各类的点位，如干洗店、照相馆等），并将成都细分为1km*1km的网格，分析每个网格内各类POI2011年~2014年的数量变化规律。

地图POI数量变化分析

二手房POI密度（2014年）、大众点评网餐饮POI密度（2014年）

地图POI数量变化图谱、搜房网二手房POI密度图和大众点评网餐饮POI密度图，都清晰显示出，市政府搬迁之后，成都市总体向南发展明显，相较于规划的北部商贸中心、西部文化中心和东部创业中心，发展得更加成熟。其中，政府机构、商业大厦和停车场POI数量向南增加显著，而和生活密切相关的零售店、餐饮娱乐、医院、学校科研、综合信息POI增量集中在老城。配套设施的不完善，极大影响了新区活力。

成都市新区开发和南部地区土地城镇化进程的实际效益显著。影响该进程的因素很多，但不可否认的是，政府行政中心的搬迁对新区开发的贡献是明显的。

该贡献主要体现在政府力作用下的行政性办公机构及其与之紧密关联的部分市场化办公功能的植入，住宅及相关配套服务设施的完善，该类功能可直接为新城开发注入动力，带来新区空间增长。

其次，也应客观认识到，该类功能的植入并不能使新区形成独立而完整的城市功能体系。医院、学校等配套设施的缺乏，可能是影响成都南部新区功能完善与活力提升的重要因素；由此，从政府而言，在促进行政中心搬迁、拉动新区发展的同时，也需足够重视相应城市公共配套服务设施的完善。

最后，从以上分析可进一步得出，零售、餐饮、娱乐等功能的缺乏可能是导致成都南部新区活力不足的另一个重要因素，这类功能通常受市场力的影响，遵循商业发展的客观规律，该类功能集聚依然需要一个相对漫长的时间过程。

同时，新区路网格局和建筑形态，对活力提升形成了重重阻力。新区以车行为主导，步行尺度欠佳，高容积率、大体块的建筑会给人强大的压迫感。与老区更具亲和力的沿街的铺面相比，在新区，商业综合体占据显要地位，如九方、奥克斯广场和号称全球最大的单体建筑环球中心（总建筑面积约176万平方米）等。

环球中心效果图和实景图

同时，成都市并未连片向南开发。从上述Google earth影像和POI分析图谱中，不难发现，成都市绕城高速（简称四环）附近开发薄弱，南四环内部区域和外部区域，呈现跳跃式发展。这源于《成都市环城生态区总体规划》和《成都市环城生态区保护条例》。

成都市环城生态区，即由成都市城市总体规划确定的、沿中心城区绕城高速公路两侧各500米范围及周边7大楔形地块内的生态用地和建设用地所构成的控制区。绕城高速路两侧200米范围内，主要用于生态建设，除必要的市政基础设施用地以外，不得新增开发建设用地；绕城高速路两侧200米至500米范围内，可利用空间资源，布局市政基础设施用地，允许布局适量现代服务业用地，不得新建住宅建筑。成都市采用“法”“规”合一的方式，对环城生态区进行必要的保护，使环城生态区成为控制市区建设向外无限蔓延的生态屏障。

成都市环城生态区总体规划

北京城市形态情景分析

欲看北京2020年城市形态如何，我们不妨先分析一下北京城市扩张的规律。

北京城镇建设用地变化（2004-2010年）

（城镇建设用地图斑根据网络图片数字化）

城市形态的扩张是多种因素共同驱动的产物，其主要包括：政府行为驱动因素、经济驱动因素、规划理念驱动因素、区位因素、制度性约束条件、邻域因素等。其中区位因素、制度性约束条件、邻域因素，受到政府行为驱动因素、经济驱动因素、规划理念驱动因素的影响，是因变量，且容易空间化和定量化。根据北京市2004年到2010年的建设用地变化情况，用Logistic回归和MonoLoop的方法，可分析出这些因变量对城市扩张的影响系数。

区位驱动因素的影响，表现为空间引力，距离越近，引力越强。制度因素中，禁止建设区数值为0，表示禁止一切城乡建设，反之为1；土地等级表示对耕作的适宜条件，数值越大表示适宜性越高；规划建设用地数值为0的区域表示规划的非建设用地，1表示建设用地；农村建设用地中，1表示农村建设用地，0表示非农村建设用地。邻域驱动因素，表示周边建设用地的开发强度，强度越高，开发的可能越大。为了便于对驱动因素影响系数的识别和对比，我们进行了标准化处理，将其范围都统一为0-1之间。

表：驱动因素影响大小（2004-2010年）

从上表可知， 2004年到2010年间，行政中心的引力对城市扩张影响效果显著，北京呈单中心发展模式。同时，新城、路网、规划建设用地和河流也对城市增长起了较强的正向引导。重点镇的发展略有成效，禁止建设区对城市开发有一定的控制作用，但影响甚微。

那么，假设北京市行政中心迁移至通州潞城镇东小营附近，北京的城市形态将如何？

鉴于城市空间发展的不确定性，往往很难对未来的城市形态进行准确预测。因此，情景分析在城市增长模型中的应用较为普遍，一般根据不同的政策参数设置模拟相应的城市形态，分析不同政策对城市扩张的影响。

我们假设了三种情景：强次中心情景（市新行政中心的影响与以天安门为中心的影响系数相同）、弱次中心情景（市新行政中心的影响与新城影响系数相同）、顺势发展（无次中心，市中心不搬迁）情景，其他因素影响系数不变。

每种情景有三种发展模式：低速发展（北京市城镇建设用地增加300km2），中速发展（北京市城镇建设用地增加600km2），高速发展（北京市城镇建设用地增加900km2）。运用北京城市发展模型（Beijing Urban Developing Model，BUDEM），可模拟出在不同情景假设和发展模式下，北京2020年的城市形态。

2020年北京城市形态情景分析

若采用“弱次中心情景”（次中心的影响与新城相同），北京依然呈摊大饼的趋势发展，和“顺势发展情景”的城市形态几无二致；若采用“强次中心情景” （次中心的影响与北京市现行政中心相同），潞城镇处于北京腹地，无向东发展的足够空间，加之北京市中心区域的引力，在政策引导和市场驱动的双重作用下，可能和现有的北京市中心连片发展，导致北京市区和通州之间的第一道、第二道绿化隔离区迅速消失，市区生态环境进一步恶化。

北京市绿色隔离带示意图

分析北京市政府机构、银行/ATM、商业大厦、零售店、宾馆酒店、餐饮娱乐、医院、学校科研院所、公司企业、住宅小区、停车场和综合信息的POI（从某大型网站爬取）总密度，不难发现，通州潞城镇东小营附近城市配套严重不足，即便通州县城，依然和北京市四环内的平均水平差异悬殊。

地图POI总密度（2014年）

预测

成都市行政中心的迁移促进城市向南迅速扩张，而建设功能独立、宜居宜业的新城是一个长期过程。

结合目前通州现有城市配套（特别是潞城镇），对2020年将通州打造成功能独立、宜居宜业的独立新城，并疏解中心城区15%人口的期望，恐怕笔者难以十分乐观。北京市行政中心迁移潞城镇，若政策、资源倾斜和现有新城一致，北京将会依然呈单中心蔓延式扩张；若政策、资源的倾斜过多，极有可能与新中心连片，加剧对第一道、第二道绿色隔离区的侵蚀。

城市是一个极为庞杂的系统，欲解决北京目前的城市问题，任何毕其功于一役的想法都是有待进一步考量的。

（本文仅代表作者个人观点，与所在单位无关）