北京通州行政副中心十年胎动：多处地块预留，等待最终方案

7月11日闭幕的中共北京市委十一届七次全会一致通过了北京市委、市政府关于贯彻《京津冀协同发展纲要》的意见。图为全会表决现场。

通州的“时间”开始了。

据央视《新闻联播》7月11日报道，北京市积极贯彻《京津冀协同发展规划纲要》这一重大国家战略，着力有序疏解北京非首都功能，深入优化调整城市布局，发挥首都对周边地区的辐射带动作用，实现优势互补、良性互动。未来，北京市还将聚焦通州，加快推进市行政副中心建设。

另据中新网报道，在本周末为期两天的中共北京市委十一届七次全会上，最重要的议题是学习贯彻《京津冀协同发展规划纲要》。这份国家战略顶层设计蓝图和纲领性文件，由中央成立专门班子研究编制，中央政治局常委会、中央政治局、中央财经领导小组、国务院常务会议分别审议过。

7月11日，北京市委、市政府关于贯彻《京津冀协同发展规划纲要》的意见经市委全会审议通过。

图片拍摄于6月18日，通州区潞城镇已经开始拆迁建设，国开行第一批资金150亿已经紧急拨付到位，2017年搬迁完成。文内图均来自东方IC 

通州建设北京市行政副中心的传闻已久，如今，尘埃逐渐落定。毫无疑问，历经十年“等风来”，通州已然站在了京津冀协同发展的“风口”上。

《京津冀协同发展规划纲要》正式发布日近在咫尺。通州区委书记杨斌在传达学习该文件时“一锤定音”：“规划纲要对通州是历史性机遇，影响是历史性的。”

中央预留地

与北京行政部门搬迁十年传闻相映照，通州行政办公预留地也是“传得太多了，哪都有”。通州区潞城镇工作人员称，除了传闻中的潞城镇，“还听说过张家湾镇、台湖镇、永乐店镇……只要有一片空地，就有人想这是不是给市政府留的。”

事实上，潞城镇政府西边就紧挨着一块荒地，已闲置多年。该工作人员称，这块地曾经说是给通州区政府搬迁预留，但后来一直没有动静。在村民的口口相传中，这块荒地也逐渐演变成“市政府预留地”，并受到媒体关注。

一位通州梨园镇规划科工作人员则向澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者回忆，从京哈高速通州出口往北，第一个红绿灯右转，通往张家湾有一条主路，过去的路灯和长安街上的一样华丽，道路也很宽，“这在通州任何一条街道都没有，很难不让人联想（北京行政部门搬迁）。不过现在灯都换了。”

官方规划文件显示，潞城和张家湾，确为北京市曾经“钦定”的行政办公预留地所在区域。

2004年发布的《北京城市总体规划（2004—2020）》中，第75条显示，“为保证党中央、国务院领导全国工作和开展国际交往的需要，调整优化中央行政办公用地布局。根据分散与集中相结合的原则，通过土地置换整合，形成组团式、相对集中的布局模式。在南苑或通州潮白河与北运河沿线的地区预留行政办公用地。”

北运河恰好是潞城和张家湾的分界线。作为中央行政办公预留地，张家湾似乎更早进入决策视野。

在2013年的一次地产论坛上，原北京城市规划学会秘书长高毅存曾讲述过张家湾成为中央行政办公预留地的始末。

高毅存称，2002年前后，有一次他和当时的北京市发改委一位副主任谈到北京市发展未来规划，提出北京应该建立双城模式，通州是副中心最合适的“人选”。“我们当时想在通州给中央留一块未来发展的预留地，这无疑是明智之选，再不给中央留块地就没了，土地就被圈完了。后来市委市政府决策在通州张家湾留了四平方公里，其实中央没有说要迁过来。”

高毅存向澎湃新闻记者确认了此事，但他表示，这是非正式场合提出的建议，而且当时的想法是给中央机构，跟现在市政府外迁没有必然联系。

“迁不迁是中央的考虑，但作为城市规划工作者，应该提前想到这个事。”高毅存说，当时建议主要针对部分中央办事机构、部委，像农业部、地矿部，不一定都要留在北京中心城办公，可以到副中心集中办公，效率也高。

高毅存注意到，张家湾中央行政办公预留地一度写入政府规划，但是不是落实到了通州发展的纸面上，还需要和规划部门核实。

澎湃新闻记者致电张家湾镇相关部门负责人，其明确否认张家湾现有规划“行政预留地”。

聚焦潞城

事实上，2005年制定的《通州新城规划（2005年—2020年）》中，潞城和张家湾地区均已划出相关“发展备用地”。五大功能区规划图示中，将此标注为“国家行政办公预留地”。

其中，潞城镇作为未来新城行政中心，同时规划有一片行政办公用地，位置正好在去年年底开通的地铁六号线倒数三站（郝家府、东夏园、潞城）沿线，与预留地块连成一片。再加上通州新城核心区规划将潞城区域明确定位为“协同发展区”，此番潞城被视为北京市政府迁入地绝非偶然。

一纸棚户区改造通知，进一步点燃了公众的想象。通州区住建委5月11日颁布的《潞城镇棚户区改造项目范围内暂停办理有关事项的函》显示，此次棚改涉及17个村庄。据财经杂志报道，第一批拆迁村庄或为古城、辛安屯、郝家府、胡各庄、后北营和大台。

邻近潞城地铁站的东小营村，一度被网传是市政府迁入地。有消息称，其也将从第二批拆迁村提前至第一批。不过，东小营村村民告诉澎湃新闻记者，东小营村拆迁主要和地铁公司征地有关。东小营村服务中心工作人员则透露，目前计划有所推迟，还没确定拆迁批次和时间。

6月26日，澎湃新闻记者走访潞城镇发现，不少村庄已经搭起简易工棚，等待拆迁组入驻。

郝家府村委会被许多商铺包围，很不起眼。村委大院里，一大片工棚已经接近完工。一位建筑队工人告诉澎湃新闻，入驻郝家府的拆迁工作队分为12组，共有160多人，半个月来总共建了45间工棚，6月底就可以全部完工，拆迁组7月1日即将入驻，开始房屋评估。

“刚盼到地铁通了，就要搬了。”50多岁的胡各庄村民老孙多少感到有些遗憾。他的儿子儿媳都在市中心上班，每天坐地铁一个多小时来回，工资并不高。老孙对市行政副中心带来的短期效应并不乐观，他觉得要让儿子儿媳回通州找工作，还是有困难。

老孙还惦记着每个月村里发的几百块补贴，“农转非”以后就享受不到了。家里有5间出租屋，每间月租200元，又是一笔不小的损失。

“到底搬不搬来，现在谁都不知道。”老孙的困惑也纠缠着潞城镇宣传科。“天天都有记者来问”，一位工作人员甚至被同事们调侃已经成了“新闻发言人”。有工作人员感慨，“现在潞城曝光度比通州还高。”

6月26日，潞城镇宣传科工作人员告诉澎湃新闻，目前潞城镇棚户区改造还处于前期政策准备阶段，拆迁组尚未进驻任何一个村。“要等到政策落实，才谈得上拆迁、补偿、土地规划等后续工作。”工作人员再三声明，潞城还没有接到任何有关市政府搬迁的通知。

不同于北京城市总体规划，晚了一年制定的2005年版通州新城规划，其实已经为“市行政副中心”开了一道口子。

“第62条 行政办公”一节写道，“新城行政办公用地近期在现有基础上发展，远期需要通过土地置换的方式布置在运河及六环路以东地区，在潮白河沿线与六环路东南地区预留中央或市属行政办公用地。”

这或许与当时北京市政府领导的力主有关。据南方周末报道，地产商任志强曾在接受该报采访时表示，当时市政府确曾有过搬迁计划，时任北京市长王岐山主导了规划，但随着王岐山上调中央，这项计划随之淡化。

疏解提速

在此背景下，十年间，市政府东迁通州的传闻经久不息，又相继遭到否认。但通州官员和房地产商们仍热衷于对外维持这一话题的热度。

2004年，某开发商在一次论坛上向记者透露，他从有关部门获悉，市政府已有东迁的计划，东部房地产市场有望快速发展。随后，时任建设部副部长周干峙否认此事，称建设部尚未对此展开任何讨论或研究，而近几年内，政府东迁也不太可能进入政府议事日程。

2006年5月，在一场通州招商环境说明会上，时任通州区常务副区长张树森表示，目前通州已在该区域内为北京市政府的行政职能部门以及中央直属研究机构预留了一块办公楼建设用地，总占地面积为3平方公里。

当月，该消息再度被官方澄清。时任北京市规划委办公室主任陈建军向媒体记者明确表态，保证五年内没有安排具体的行政机构搬迁计划。其称，划出预留地的目的是以防万一，而当时还没有到想象中的紧张程度，搬迁问题还没有提到议事日程，市规划委对预留地也没有过问。

陈建军当时所说的“以防万一”，考虑情况包括：旧城区行政办公用地紧张，或者旧城区的环境恶化到严重影响办公效率时，以及中央突然出台具体的政策要求疏散行政机构等等。

在近十年后的今天，北京“大城市病”愈演愈烈，人口承载力也越来越差，交通堵塞和PM2.5成为公众尤为关切的焦点问题，甚至开始上升到中央决策的高度。

2014年2月，中共中央总书记习近平在考察北京时，谈及要调整疏解非首都核心功能。

今年2月的中央财经领导小组第九次会议上，习近平再次强调这一问题时，侧重点上升为区域经济布局。

他表示，目标要明确，通过疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，“探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。”

在此半个月前，在北京市十四届人大三次会议的政务咨询会上，市发改委副主任刘伯正介绍2015年京津冀协同发展的重点工作时称，今年北京市功能疏解将有实质性进展，按“几个一批”向外疏解不符合首都战略定位的功能和产业。正在规划研究中的“疏解”清单里，就包括一批行政事业单位，确定年内完成外迁。

市政府搬迁消息越传越真，北京市社科院副院长、北京方迪智库首席专家赵弘却变得越来越谨慎。许多关键问题均以“现在不能说”来回应澎湃新闻。

此前，他曾向媒体透露，传闻并非无中生有，有关单位正在对搬迁方案加以研究，加快推进。而他本人正在主持编写的“通州区十三五规划（2016-2020）”中，已经将北京市行政职能的迁移纳入规划建议之中。

11—3—1

十年间，通州副中心并非没有竞争者。其特殊地位经过多年摸索，才重新被慢慢“扶正”。

2004年版《北京城市总体规划》提出构建“两轴－两带－多中心”的城市空间结构，规划建设11个新城，其中，东部的通州、顺义和亦庄承接中心城人口、职能疏解和新的产业集聚的主要地区，被列为3个重点新城。

在这个意义上，仅通州被明确安排行政职能，定位为“北京未来发展的新城区和城市综合服务中心”和中心城区“行政办公、金融贸易等职能的补充配套区”，加上中央行政办公区“虚位以待”，无疑都令通州成为新城建设的“重中之重”。

2010年，通州新城规划调整之际，北京市规划委主任黄艳在接受新京报采访时解释，2004年的总规中，唯有通州的描述是“新城区”，这就比“新城”提高了一个层级。

然而，现实未能像规划那般“一马平川”，十年来，包括通州在内的新城建设仍然落后于中心城区。

北京市统计局资料显示，2006年，北京中心城区直接吸纳了超过三分之二的全社会固定资产投资。直到去年，中心城六区的全社会固定资产投资额仍然比6个城市发展新区高出10个百分点。

赵弘曾指出，“十一五”规划中，北京市确立了六大高端产业功能区中，CBD、金融街、中关村科技园区、奥林匹克中心区等4个在中心城区，强化了中心城区“磁力”作用，对周围区域形成“虹吸效应”，进一步拉大了中心城区和郊区的整体发展水平差距。

“多中心等于没有中心。”赵弘告诉澎湃新闻，北京城市总体规划中，新城和老城的概念属于时间范畴，新城定位层级对资源引导作用不强。此外，11个新城规划数量过多，没有区分，而8个功能性中心包括CBD、金融城等，发展点多面广，资源不集中重点不突出，短期内不能凝聚社会共识和社会资源，“结果就没有达到目标，或者说效果不明显。”

这几乎是北京城市规划一直走的“老路”。早在1958年的城市规划中，就开始提出建设卫星城，当时还是县城的通州也涵盖在内。但“遍地开花”的卫星城都很小，对于主城“摊大饼”式的极速扩张，没有起到任何疏解作用。

2009年，赵弘在研究东京、巴黎等地建设城市副中心的经验基础上，提出启动建设京西副中心、通州—亦庄副中心和顺义副中心，提高重点新城的层级，同时协调“东北重、西南轻”的区域不平衡问题。

这一年年底召开的北京市委十届七次全会上，明确提出“加快重点新城建设，特别是集中力量聚焦通州，尽快形成与首都发展需求相适应的现代化国际新城”。

2011年，赵弘进一步提出，将通州率先建设成为北京城市副中心。一年后，这一建议进入政策通道。

北京市第十一次党代会上，北京首次正式提出将通州打造为城市副中心。随后在2013年和2014年北京市政府工作报告中，都明确要求加快通州城市副中心的建设。

梦想与现实

在“聚焦”和“尽快”的呼喊背后，是通州有城无业、沦为“睡城”的现实。

“通州在房地产开发中迷失了”，成为许多专家学者的共识。从2003年八通线投入运营，北京房地产业正式起步，再到2009年CBD东扩规划敲定，现代化国际新城概念被热炒，仅仅一年时间，通州房价从均价5000元/平方米飙升至3万元/平方米，达到近十年来的峰值。

通州房地产一枝独秀，产业转移却并不顺遂，高毅存称之为“什么都有一点，但什么都不强”，远远落后于其他新城。近三年的统计数据显示，通州GDP一直排名第六，落后于大兴、顺义、丰台、昌平、房山。

公共服务也很难让人满意。北京市社科院今年6月发布的《北京公共服务发展报告2014-2015》中，对北京区县公共服务绩效综合评估结果显示，16个区县中，通州区公共服务综合排名垫底。

一位通州网友2014年5月的一则帖子颇具代表性，流传甚广，“作为首都的新城，通州至今没有一个商业中心，没有步行街，没有市政广场，没有城市中心公园，没有一个五星级酒店，没有一个城市综合体，没有一栋甲级写字楼……我们缺的太多太多。”

这也正是北京市社科院建议市直机关东移通州的原因。北京市社科院管理研究所所长施昌奎称，“有必要将更多的市直机关东移通州，以提升通州‘副中心’公共服务整体水平，缓解中心城市人口聚集压力。”

然而，多年来，对通州行政副中心职能的异议也并不少见。

去年凤凰财经曾推出一份《首都行政副中心城市排行榜》，指出通州的缺点在于人口越来越多、越来越堵，与北京主城区越来越连成一片，“这或许意味着，作为副中心的通州新城尚未完全建成，就已经不再适应首都经济圈的未来发展需要了。”

北京市统计局数据显示，2008年，通州常住人口超过北京城市总体规划2020年预留的百万人口规模。去年，通州常住人口达到135.6万人，年增长领先中心城。

对于通州与常营连成一片的担忧，正在编制通州十三五规划的赵弘告诉澎湃新闻，“通州要划定城市生态红线，避免摊大饼的老路，避免和常营连起来。我们提出向东发展，呼应廊坊大厂、三河、香河‘北三县’，形成京津冀协同发展的先行区。”

大兴南苑作为国家行政预留地替代方案，出现在北京城市总体规划中，至今也常被念及。中国社科院原城市发展与环境研究中心主任牛凤瑞就是市政府南迁的坚定支持者。

他曾在接受媒体采访时表示，通州往东空间非常小，一下就出了北京辖区进入河北省，而南苑方案的行政管理成本更低，也符合中国区域政府所在地靠近行政区域中间的原则。

此外，牛凤瑞认为，未来一二十年，南城将是北京市的重点发展区域，发展的强度和速度将会高于全市。

清华大学建筑学院教授、城市规划系主任吴唯佳也发出了不一样的声音。他更愿意看到北京东部保留为生态绿地，“我不主张北京将北京湾全占了。”

无论如何，在市政府政策重重加持下，通州已在此轮城市竞争中“一骑绝尘”，行政副中心几无悬念。

在北京市规划委主任黄艳看来，通州新城的独特优势，不仅是区位优势——长安街和中轴路十字轴东端，邻近CBD和首都机场，同时面向京津冀的门户，也包括京杭大运河带来的生态环境和文化资源。

“其他新城并不是不重点发展。而是要先集中力量、整合资源，毕竟人力、物力、财力也是有限的。”黄艳称，要通过建设通州新城，形成示范效应，带动其他新城发展。

可以预见的是，在未来数年内，通州将成为一个“大工地”，补足各种基础设施和公共服务短板。

2012年在通州运河奥体公园附近买了房的李斯特，为了工作方便，一直租住在北京中心城，如今已经打算回到通州居住。“这里更有生活气息，等摇上号买了车，走高速很方便。”

他喜欢房子自带的小院，公园里的单车径，更让他欣喜的是，在小区门口就能看到几只小刺猬。

“2014年年底开业的通州万达广场，也是一个‘风向标’。”李斯特说。

这座60万平方米的城市综合体，涵盖A级购物中心、5A写字楼、精品住宅、室外步行街和独立幼儿园，开盘一年便吸金46亿元问鼎京城城市综合体销榜，打破了通州网友“什么都缺”的吐槽。

6月27日，一场街道举办的广场音乐会在万达广场举行，上百人在一旁尽情投入广场舞的热闹。夜色中的建筑群，就像一艘金色的航母，续写着通州近千年漕运史的光荣与梦想。