申论｜突破制度障碍，放大洋山特殊综保区政策外溢效应

【编者按】

长期以来，上海社联联系着上海市高等院校、党校、社科院、部队院校和党政部门研究机构等社会科学研究机构，深入研究并回答事关国家和上海经济社会发展的重大理论与实践问题，成为政府决策不可或缺的“思想库”和“智囊团”。

上海社联与澎湃新闻智库报告栏目联合推出“上海社科专家说”，该系列文章将坚持问题导向，提供应对策略与解决方案，为政府部门提供决策参考。 

洋山特殊综保区是中国目前开放程度最高、改革力度最大的海关特殊监管区，在货物贸易监管制度和贸易便利化方面，是临港新片区的“特中之特”。如何充分发挥洋山特殊综合保税区作为贸易监管制度创新的高地功能，在打通国内、国际双循环的制度障碍上率先试点试验，通过释放政策外溢效应，“以点带面”推动临港新片区成为国内国际双循环的重要枢纽节点，这问题值得重点研究。 

一、特殊综保区发挥双循环节点功能的制约因素

当前，洋山特殊综保区发挥统筹国内、国际货物贸易双循环节点枢纽功能的制约因素，主要体现在贸易监管制度设计、重点产业的进口制度障碍和释放政策外溢效应等三个方面。

一是现有货物监管制度设计在统筹国内国际两个市场的便利化程度上有待提升。《中华人民共和国海关对洋山特殊综合保税区监管办法》（海关总署公告2019年第170号）出台后，洋山特殊综保区在“国际中转”业务监管的贸易便利化程度在国内已处于最领先的水平。但是，由于洋山特殊综保区实行“入区即退税”的监管模式，且未明确是否沿延续原洋山保税港区内实施的货物状态分类监管试点政策，这意味着国内货物进入洋山特殊综保区后可能无法与区内货物混合后再次进入国内市场。在企业日益注重整合国内、国际两个市场业务需求的背景下，国际国内物流分拨、保税维修、保税研发、高端保税加工等涉及国内外市场循环的多元化贸易业态开展，存在贸易成本较高和便利化程度进一步提升的政策诉求。

二是在双循环重点产业涉及的进口制度障碍突破上，特综区的“特殊”性有待体现。一方面，与全球科创中心建设密切相关的生物医药产业发展方面，企业对进口研发用的原辅料（监控化学品、精麻类物料等），即使是“微量进口”并在“研发过程中直接消耗”，同样需要向国家部委申请批件，带来研发周期加长和研发效率下降等问题，这方面与区外相比，特殊综保区内没有“特殊”的进口便利化制度安排。另一方面，受限于国家层面发布的《禁止进口的旧机电产品目录》（商务部 海关总署公告2018年第106号）中的进口产品范围，高端检测维修、智能再制造等双循环重点产业所需的部分设备和零部件无法进口，导致这些重点产业难以做强做大，目前该目录也没有在洋山特殊综保区内实现政策突破。

三是特殊综保区的贸易便利化政策主要赋予区内注册、区内经营的企业，政策外溢效应待进一步放大。当前，特殊综保区的海关监管方式以物理围网监管为主，贸易通关便利化等政策主要惠及区内注册、区内经营的企业。随着越来越多的集成电路、生物医药、智能制造等行业内的大型企业入驻临港新片区，这些企业的工厂可能设于洋山特殊综保区以外的临港新片区其他区域，同样存在保税研发、保税加工以及其他贸易便利化需求。现有特殊综保区的贸易便利化政策有待进一步通过区内、区外联动的制度设计，促进其在临港新片区政策外溢效应的放大。 

二、政策建议

当前，上海应积极争取国家部委层面的支持，率先在洋山特殊综保区试点突破阻碍贸易领域双循环发展的制度因素，并释放其对整个临港新片区的政策外溢效应。

第一，依托一体化信息管理服务平台，试点便利统筹国内、国际货物贸易双循环业务的监管制度设计。基于洋山特殊综保区一体化信息管理服务平台归集的跨部门监管信息，以国内、国际货物整合需求较大的海关高级认证企业为试点，允许试点企业的国内货物入区后不办理出口退税手续，待其与进口保税货物混合后重新进入到国内市场时，根据其实际消耗的进口料件进行征税，海关对试点企业会计凭证和会计报表等资料进行事后核查。允许区内企业根据业务模式和市场需求灵活选择其货物是重新返回国内市场还是直接出口，有利于降低企业整合国内、国际市场业务的综合贸易成本，从而促进洋山特殊综保区成为国内国际贸易双循环的节点枢纽。

第二，在生物医药、全球维修等双循环重点产业所需的进口制度障碍上突破。生物医药产业上，建议在洋山特殊综保区内探索进口研发用原辅料的监管制度创新试点，短期内对于特定试点企业推行微量进口（可设定具体数量范围）研发用涉证原辅料首次获取批件后，适用于多次分批入境；待试点成熟后，实施备案制和办理前置申请批件，并采用加强后续核查的方式监管。全球维修、再制造产业上，争取商务部、海关总署等国家部门的支持，允许注册在洋山特殊综保区内的全球维修和再制造企业，根据业务开展需求，并在安全风险评估的基础上，率先突破《禁止进口的旧机电产品目录》，通过进口制度障碍的突破，做强做大双循环重点产业的贸易流量和产业规模。

第三，加快实施洋山特殊综保区主分区制度，放大其对临港新片区的政策外溢效应。美国对外贸易区主分区的做法值得借鉴，在主分区模式下，允许特定企业在海关特殊监管区域外设立分区，分区内企业可以享受与主区一样的制度安排和监管政策。我们建议，争取海关总署、财政部等国家部门支持，在洋山特殊综保区加快实施主分区制度，在集成电路、生物医药、人工智能、航空航天等重点行业内选择典型性企业进行试点，以企业为监管单元和“电子围网”的监管方式，允许设立在临港新片区内的试点企业享受洋山特殊综保区内的保税监管和其他贸易便利化政策，扩大政策的受益面，释放政策外溢的规模效应。

（作者彭羽系上海社会科学院世界经济研究所副研究员） 

————

澎湃新闻“申论”专栏延续《东方早报·上海经济评论》同名专栏风格，聚焦上海命题，在细节中观察战略，在现实中建设理想之城。