法院公信力报告：“信访不信法”加剧，长期超审限未结案仍存

【编者按】

《人民法院报》今日刊发《多维考察 四个交织——江西高院关于人民法院司法公信力现状的调研报告》的文章，称江西省高级人民法院通过分析十余年的司法统计数据、收集典型案例、发放调查问卷等方式，力图较为全面地展现人民法院司法公信力状况，为有针对性地提振司法公信力提供实证基础。

调研报告显示，法院考核的三个正向指标（即一审案件陪审率、二审开庭审理率、申诉听证率）均呈逐年上升态势，其他七个负向指标（立案变更率、上诉改判率、上诉发回重审率、生效案件改判率、生效案件发回重审率、执行中止终结指数、司法赔偿率），除生效案件发回重审率升降趋势不明显外，均呈下降态势，说明案件公正性总体趋好。

但调研报告也指出，少数案件长期超审限的情况并未得到明显改善，在2010年，全国法院长期超审限未结案件大幅上升，该负向指标增幅明显。此外，尽管最高法院近年来一直在清理长期超审限未结诉讼案件，但边清边积的现象仍然较为突出。

核心提示：

司法权的运作应当以获得公众信任为其目标之一，不被信任的司法只能依靠国家强制力令人屈服，而无法获得人们发自内心的遵从。江西省高级人民法院通过分析十余年的司法统计数据、收集典型案例、发放调查问卷等方式，力图较为全面地展现人民法院司法公信力状况，为有针对性地提振司法公信力提供实证基础。

一、法院内部的考察：司法裁判的表征及法官自我的评价

（一）司法裁判的表征：案件质效总体趋好与局部不足

来自最高人民法院的有关数据分析成果表明，近年来全国法院案件审理质效的关键性指标不断改善。

1.司法裁判公正度情况：

显现增益效果。司法裁判的公正程度是衡量各级人民法院和法官司法能力水平的重要标尺，是司法判断能力高低的重要表征。

2009年以来的全国法院案件质量评估结果显示，三个正向指标（即一审案件陪审率、二审开庭审理率、申诉听证率）均呈逐年上升态势，显示的增益效果，说明案件质量上升（见图一）。

其他七个负向指标（立案变更率、上诉改判率、上诉发回重审率、生效案件改判率、生效案件发回重审率、执行中止终结指数、司法赔偿率），除生效案件发回重审率升降趋势不明显外，均呈下降态势，显示的也是增益效果，说明案件公正性总体趋好。

2.司法效率状况：

与公正司法同步向前发展，但长期超审限未结情况仍然存在。

在注重司法公正的同时人民法院也高度重视了司法的效率，司法裁判效率表现出与司法公正发展的同步性。尤其是结案率、正常审限内结案率、正常审限内执结率维持在一个较高的比例，简易程序、当庭裁判等也在呈现趋好的态势（见图二）。

但需注意的是，少数案件长期超审限的情况并未得到明显改善，在2010年，全国法院长期超审限未结案件大幅上升，该负向指标增幅明显。此外，尽管最高法院近年来一直在清理长期超审限未结诉讼案件，但边清边积的现象仍然较为突出。

3.司法裁判的效果指标分析：

注重矛盾化解，可上诉案件中上诉比率较高，胜诉权益实现不够充分。

司法统计中的一些客观数据，如上诉率、申诉率、调撤率等，可以作为重要指标用来分析司法裁判的社会效果。近年来，各地法院十分注重涉诉矛盾的化解工作，案件调撤率逐年提高，2011年调撤率超过60%，司法裁判活动的社会效果明显。就司法裁判的法律效果看，以上诉率为例，在可上诉的一审案件中，上诉率维持在一个相对较高的数值，基本超过25%，且该比例从2007年以来连续四年处于上升状态，直到2011年才有所止升回落。从这一视角看，一审司法裁判的效果有待进一步增强。

此外，当事人的胜诉权益保障情况还不甚理想。2009年的执行标的到位率刚超过60%，最低的仅为22.77%；2010年，全国有5个省份的法院执行标的到位率在60%以下，最低的仅为14.00%；2011年，仍然有5个省份的法院执行标的到位率在60%以下，最低的仅为21.51%。

（二）法官的自我认知：在办案压力显著加大的情形下司法自信明显不足

本课题组向法官发放问卷1464份，收回有效问卷1147份，调查结果显示：

第一，法官群体对当下人民法院司法公信力的自信心明显不足。有47.95%的法官认为法院司法公信力不如以往。

第二，有57.19%的法官认为当事人对法院工作不太信任。

第三，法官人身安全时常受到威胁。有63.65%的法官反映受到过当事人的人身攻击或人身安全威胁。

第四，当前司法环境不理想，办案压力加大，职业尊荣感降低。有77.6%的法官认为当前司法环境不太理想。一些基层法院法官待遇偏低，职业保障不力，加之办案任务重、工作压力大、职业风险高，缺乏激励机制，导致进人难、留人难，队伍不稳定问题突出。

二、当事人的反映：主观认知与客观利益交织下对人民法院的信任状况

（一）当事人的主观评价：满意度情况

本课题组在江西11个地市向当事人发放问卷共1075份，回收959份。结果显示，有30.55%的人认为很满意，35.97%的人认为比较满意，24.09%的人认为一般，6.99%的人认为不太满意，2.40%的人认为很不满意。

同时，课题组利用FC市法院实行案件回访制度的便利，调取了406件案件，涉及729名回访当事人，其中反映法官办案廉洁的占96.4%，反映法官办案公正的占95.7%，反映法官办案规范的占97.4%，反映法官态度好的占98.5%，反映法官综合素质好的占96.8%。

但当事人非常满意的案件并不多，只有19件，占4.68%。对司法不公、司法作风不实、法官违法违纪、司法行为不规范、办案效率不高的反映在一定程度上存在。

（二）对裁判的服从：当事人内心认同、主动遵从裁判的情况不理想

1.一审服判息诉率呈下降态势。

一般认为，一审案件的服判息诉率是反映司法裁判为当事人所接受程度的重要指标。自2000年至2011年，全国法院一审案件服判息诉率为90.11%。从静态数据而言，这一比例并不算低，因为上诉毕竟是当事人的一项重要的诉讼权利；但从动态趋势来看，当事人对一审案件的服判息诉情况并未随着案件质量综合指数逐年提高而提高，2004年以前，这一指标均超过90%，2005年以后，则多在90%以下。

2.当事人主动履行裁判义务的少。

一方面，表现为进入法院执行程序的案件较多。来自最高法院有关执行工作会议的信息指出，约60%的生效法律文书不是靠当事人自动履行，需要法院去强制执行。这个数据比起十年以前大大增加。另一方面，表现为在进入法院执行程序的案件中，当事人自动履行的比例较低，强制履行的现象较为突出。

3.规避法院执行的现象突出。

负有履行生效法律文书确定义务的当事人，采取各种手段转移、隐匿财产，规避法院强制执行的现象突出，2011年最高法院专门对此部署了反规避执行专项活动。

（三）诉讼外的诉求：“信访不信法”现象愈演愈烈

主要表现有：

一是涉诉信访矛盾复杂尖锐，化解难度大，特别是进京访、重复访现象突出。据最高法院的情况通报，2011年到最高法院68940件次涉诉来访中，属于重复来访的占60.1%；2010年，该比例达到69.6%。

二是违反信访条例及其他有关法律规定的上访现象突出。

三是通过信访漫天要价、牟取法外利益的现象突出。

四是由于对司法政策不理解而引发的上访问题突出。

五是“信访不信法”“信上不信下”的心理突出。在社会诚信普遍不足的整体氛围下，当事人对法院司法活动及其裁判也充满了不信任。

六是不信任、不遵从司法的极端行为时有发生。有的直接攻击法院、法官，后果严重、影响恶劣的案件，如2010年的湖南永州三名法官被枪杀案；有的则将暴力施加于社会上的无辜者，以引起更加广泛的社会关注。

三、社会公众的认知：人民法院司法公信面临挑战与质疑

2008年以来，人民日报与人民网对老百姓关注的热点话题联合开展的网上调查结果显示，司法公正问题与就业、社会保障、物价、住房等民生热点问题屡屡成为“老百姓最关注的十大热点问题”。

（一）公众满意度的调查

近年来各省市在平安创建活动中，对包括法院的政法机关进行了公众满意度调查。调查机构的第三方、独立性以及调查对象的广泛性、调查方法的随机性保证了调查结论的客观可信。

来自江西、河南、广东、江苏、青海等省份的公众满意度调查结果显示，公众对法院的满意度均在90%以上。

也许我们不能从“90%以上”这个数据中就认为当下的司法公信力很高。因为一个不公的司法裁判所具有的负能量，可能远非数十个公正的司法裁判所具有的正能量所能比拟的，前者对司法公信的破坏力也远远超过后者对司法公信的助推力。

（二）社会舆论的反映：媒体对司法审判负面信息的关注

纵览当下媒体对司法审判的关注状况，我们发现这样一些现象：

其一，媒体为宣传法院工作提供了不少的“正能量”，但社会公众并没有太多接触到。各级法院利用一些媒体大力推介法院的先进集体、模范人物以及司法审判工作中的典型经验，但可以发现，这些媒体多是司法系统内部的媒体。普遍民众接触不多或是缺乏足够的阅读兴趣。

其二，社会舆论热点更多涉及司法的负面信息。我们以2008-2012年度十大影响性诉讼为范本（中国法学会案例研究专业委员会、《南方周末》等发起评选），分析了舆论关注的重点。在这50件个案中，与司法审判直接关联的有21件，其中，予以正面肯定司法审判的有湄公河中国船员遇害案、钓鱼执法案等7件，占33.33% ，质疑司法审判程序或实体的有李昌奎故意杀人案、赵作海案等14件，占66.67%。

其三，在一些有法律争议的案件中，社会舆论往往呈一边倒的质疑态势。以杭州飙车案为例，该案是以“交通肇事罪”还是以“以危险方法危害公共安全罪”来追究刑事责任，理论界与实务界均存在一定的学术争议。但是，在社会舆论层面则是骂声一片，批评司法裁判的声音充斥网络。

通过以上多个层面的观察可以看出，当下法院司法公信力呈现出较为复杂的图景，表现为“四个交织”：

其一，案件质效不断趋好与司法公信不断趋弱的现象交织。法院司法公信力并未随着案件质效的不断提高而相应提升，在很多表征上还呈逆向的下降态势。

其二，当事人维权意识增强与权利滥用现象交织。虚假诉讼、不履行裁判、规避执行、暴力抗法、信访不信法等现象表明，人们权利意识、法律观念的增强并没有有效转化为尊法守法的自觉行动，当事人对司法的利用存在很强的功利主义色彩，对司法的评价掺杂着客观利益因素。

其三，社会公众对司法的客观评价与主观臆断交织。社会公众在认知司法时获得的基础信息在一定程度上与司法的真实状况并不完全对称，人们往往容易随从沸腾的民意，选择性地摘取信息与事实，更愿意以社会道德、公众伦理而不是法律来作为其评判司法是与非的标准。

其四，司法他信不足与司法自信不强交织。在当前社会诚信整体不足、外界对司法信任感不强的背景下，在办案的各种压力下，法官对司法的自信也屡屡受挫。

（课题组成员：张忠厚 夏克勤 徐英荣 胡 媛）