市政厅|划定城市开发边界？需要重点考虑这四重关系

2015年5月，国土部发文表示城市开发边界划定工作由14城市最终扩容到全国600个城市。这意味着，中国将成为世界上第一个“举国普及”城市开发边界（UGB，Urban Growth Boundaries，原译为城市增长边界，为了不产生概念混淆，文中均使用城市开发边界）的国家。

而在“开发边界”的发源地美国，也仅有俄勒冈、华盛顿等少数州规定了总体规划中必须划定开发边界。由此，城市开发边界或将成为继英语教育和美职篮之后，中国对美国最大的“贸易逆差”。

但是，即便在美国，人们对开发边界效果的评价也毁誉参半。对中国政府来说，这单“大生意”值不值得？开发边界该不该划？为什么划？怎么划？划多大？划到哪里？怎么管？它对中国城乡管理和社会治理将产生何种深远影响？

“很多事来不及思考，就这样自然发生了”。一两年前人们还在关注中央推动开发边界背后的政策解读，而现在，按照“一张蓝图干到底”的最高指示，很多城市已经开始“干”了。时间不等人，不过，实践的思路还是要理清楚，思行共进，否则中国那么大，太容易发生“运动式走偏”了。

作为落实开发边界工作的一个小小绘图员，笔者有思考，也有困惑。所以翻看工作日志和会议材料，把一些问题和想法整理出来，聊作“砖材”，以资讨论。

一、为什么要划开发边界

有一定工作经历之后，人们会或多或少地对本职工作产生一些消极情绪。最近，伴随着经济下滑、规划入冬、股市不振，规划师的圈子里“规划无用论”的声音也日渐提升，这样的危机实际也是一种转机。

引发我们挫折感的原因至少有三点：

1、“一任领导、一版规划”的问题。很多城市的战略版图已经穷尽了“东拓、西进、南连、北延”的各种可能（存量规划时代只可能增加一个“中疏”才能代表创新），这是所有领导都只关心增量指标导致的。

2、面对城市蔓延，规划“想管住”，而现实“管不住”。特别是“圈外”管理相对薄弱，即非建设用地和广大农村地区的管理还不到位，未规先建、法外生长的现象屡禁难止。

3、规划和管理难合拍，管理抱怨规划太技术、规划抱怨管理跟不上。结果往往是规划划个圈，“里面没建满，外面一大堆”。

一句话概括，有能量的官僚、资本、农民，对我们提出的游戏规则不予理会。这种职业尊严的损失，是多少规划设计费都换不来的。有没有一种机制，能够让以后的规划要从“没有边界、无限扩张”的状态走向技术和制度上的“收敛和闭合”、让规划成为“管用的规划”？

开发边界的事定下来之后，规划师们见到了曙光——以后我们把一定时期建设用地可以扩展的最大边界定死了，中央、地方、公众全部能看到，若要跳出边界越位发展，那对不起，请向上级部门申报审议再定！

当然，也不可高兴太早。要知道，规划师最擅长的技能就是划圈。拿北京来说，我们有中心城、边缘集团、绿隔、新城、镇、功能区、街区、地块等一整套边界，管不好的问题不也照样存在吗？

所以，大家都认识到了，开发边界是“划管合一”的，是一种政策工具、一套制度设计，是我国从zoning规划体系向土地开发许可制过渡的重要阶梯，而不是简单的一根线、一个圈的问题。

二、开发边界划定工作的进展

“一千个人心里有一千个开发边界”，从首批14个试点城市的初步划定结果看，各个城市结合自身特色、基于总体规划战略目标和管理目标，展现了不同的划定思路和方法。

比如，从成果表达上看，厦门、杭州、深圳面积较小，其做法是增长边界与生态红线“一线两用”，从而演化为约束城市扩张的刚性边界。北京的思路是“从后向前、由硬到软、先底后图”，整合“法律红线、专业红线、格局红线、规模边界、扩展边界”，划定“两线三区”。上海提出“建设用地控制线”、“产业用地控制线”、“基本农田控制线”“三线管控”，根据不同地类提出分类管理策略。

总结同行们的划定经验，开发边界初步划定成果有以下几个亮点：

1、紧密围绕和服务于总体规划战略导向，重视城市自身的山水格局、图底关系，规模控制有手段、有方案。

2、优先做实“多规合一”，比如从现状底数到规划布局上落实“两规认定”，处理差异图斑，这对缓解我国几大规划“九龙治水”问题、释放“六亲不认”用地资源起到了积极的推动作用。

3、坚持了“复杂技术、简单管理”的原则，即实操层面管理框架越精简、管理流程越简单，其效果反而越好。

不过鉴于试点工作只开展了一年左右的时间，问题当然存在。比如，多数城市只是基于现有管理经验，在“学理”层面、从技术上解决了开发边界的“有无问题”，技术体系尚未定型（美国波特兰在确定UGB过程中，综合考虑增长压力、潜在增长偏离、财政力度、管辖区内土地所有权、潜在UGB外土地所有权形式、潜在UGB外的延期、管辖区内未来基础设施容量与公共机构容量等八大因素来预测城市人口与建设用地规模，考虑的因素更多的是空间指标以外的经济、产权、公共管理等内容），同时行政审批、指标投放、财税管理等管理层面的问题也尚未交代清楚。

三、个人的几点思考

研究人员需要时刻保持怀疑和批判的精神。本着吹毛求疵的态度，笔者认为划定开发边界的深化过程中，有四个层次的关系需要继续深思。

第一，14个城市和600个城市的关系

我们得承认，城市发展有一定“不可知性”。面对微观而复杂的城市土地市场，经济学家们尚未推导出最佳城市规模，也无法推测出城市增长的极限，甚至，除了少数拥有城墙、绿带等天然边界的城市，大部分城市的现状城市空间边界都很难识别。我们如何去科学地限定城市“不着边际”的未来？

从这个意义上说，如果“北上广深”30年前即通过物理意义上的边界把城市限死，那么这些城市就不会有今天的成就。同理，今天的中小城市，就是明天的大中城市，按照中国当前54.77%的城镇化率，要达到发达国家70-80%的水平，未来还会有大量人口流入大中城市、小城市也会继续成长。

城市发展不能拔苗助长、也不能削足适履，划界如穿衣，不能划小又不敢划大，除了个别需要认真对待资源环境承载力的特大城市之外，更多的城市需要根据成长的速度量体裁衣、应激而治。

所以，个人之见，举国推广“开发边界”还是有待商榷的，选择从14个特大城市推广到大中城市的目标尚可，短时期内让所有小城市也摆出一张蓝图，则显得步子太大。更重要的是，试点的意义不在于在技术上的成功，而在于有没有见到实效，毕竟，开发边界在中国应用于实际的城市管理基本还属空白。不能说医生发明了一种疫苗，只要护士已经掌握了打针的技术，就证明疫苗可以大面积推广。

第二，划边界和稳增长的关系

划边界的初衷，是遏制城市蔓延。但“把权力关进开发边界里”，不意味着同步“把城市的活力也关死在开发边界里”。

中国改革开放成功的经验之一，就是走了一条相对包容和缓和的“增量改革”、“渐进改革”的路子。在笔者看来，无论城市增量发展还是减量发展，绝大多数时候都应该是“线性发展”。客观上，城市治理不应出现“断崖式”的政策曲线，相应地，体现在开发边界划定上，要给城市发展的惯性留足弹性。

诚然，控制城市蔓延、防止低效利用和浪费土地资源已刻不容缓，但在人口红利减退、出口市场疲软的情形下，贸然推出过度紧缩的土地政策，经济发展就存在“休克”和“窒息”的风险。这一年以来，土地和税收优惠大大减退，民间投资陷入低迷，地方GDP下滑的同时，中央的财政收入也出现问题，今年一季度财政增长率仅达到1.5%（平新乔，2015），于是中央再度出手，提出“京津冀一体化”、“一带一路”、“长江经济带”、阻止东北经济塌方等措施，“旧常态”的投资拉动方式重出江湖。

如果处理不当，应对过激，强制采取过速的减量计划，可能会陷入以“计划”思维管土地的泥沼。极端一点说，如果采取“关闭土地闸门”这样矫枉过正的政策，减量的任务或可完成，但“放活土地市场”没做好的话，将来可能遗留经济不振、房价攀升、发展权纠纷、内城绅士化等一系列问题。

因此，城市开发边界如何划定，取决于我们对城市增长的认识，城市发展方式的确需要转型，但在从旧常态到新常态的过渡期，要有衔接和变通的思维，切忌矫枉过正的“反常态”和“非常态”举动。

还是回到上一个问题，如果以“600个城市”为名提出一项政策，则一下子具有了“广告效应”——中央要紧缩土地供应，主动给经济发展减速——这会给当前不景气的经济形势带来更多消极信号，不利于“稳增长”。

第三，中央与地方的关系

划定增长边界的目的，核心是处理好中央和地方的关系、遏制城市无序蔓延。中央需要一个“强约束”的边界，给两部提供自上而下监管的手段。同时，这项工作还可以结合遥感监测、督察员管理、设置税收和财政门槛等，加强边界之外的管理。

而从国土、住建两部推进的技术要点来看，目前采取了“宽划线、严管理”的方式，即要求各城市划定一个相对有余地的开发边界，但边界外的建设用地审批就要相当严格。

比如，城市开发边界的官方定义是：根据地形地貌、自然生态、环境容量和基本农田等因素划定的、可进行城市开发和禁止进行城市开发建设区域的空间界限，即允许城市建设用地扩展的最大边界。在管理审批上，严格控制城市开发边界外的各项建设活动，原则上，城市开发边界外，不得安排城市用地指标、作出城市建设用地规划许可。这样一来，只给点状、线状基础设施、独立选址、新农村建设等，留了很小的口子。

所以，依笔者看，中央已经给了地方足够宽的划定尺度，城市政府没必要出于政治表态的目的，忽略城市弹性发展的客观规律，刻意把边界划小，让城市“衣不蔽体”（开发边界包不住存量建设和规划用地），给自己的行政审批造成不必要的麻烦。

第四，中美制度环境的差别

既然是把开发边界“本土化”，就要认真考虑中美之间的实施机制存在的差异。以波特兰和北京的比较为例，突出的有三点：

1、波特兰是“先有边界，后有基建投资”。划定边界的目的，是实现基础设施效益最大化。我们的情况是“先有基建投资，后划边界”，在城市功能已经铺开、交通框架已经拉开的情形下，再谋求控制，这就陷入抑制市场内生动力的被动状态——即便真要把土地扩张控制住，也意味着先前投资的巨大浪费。

因此，在政府治理边界趋于收缩的情况下，每个城市都要慎重考虑，如何拿有限的指标，来保证已建基础设施周边的土地供给和建设强度，把好钢用到刀刃上。

2、波特兰UGB采取的手段是“控制周边、发展中心”，目标是提高划定范围内的建设密度，提升土地价值，这符合大多数人的利益。典型的中国式建设区界线采取的手段是“控制中心、发展周边”。这是不符合各方利益的：首先，政府不愿给自己戴“紧箍咒”；二是居民不愿外迁；三是开发商更愿意在中心区开发，以获得更高的利润和面临更小的风险。实际评估也发现，北京自2004版总规以来，出现了“两头增”的问题，“外头扩出来，里头没减”，即外围新城、绿隔和乡镇在增量发展的同时，中心城仍在集聚。这是逆市场规律而行所付出的代价、也是开发边界“以规模管控促进结构调整”应该重视的内容。

3、波特兰城市面积（1042.8 km2）与北京中心城（1088 km2）差不多，但是其大都市区人口（224万人）还不到北京中心城（1270万人）的1/5，人口密度和城镇化发展阶段的差异决定了划界目的不同，波特兰不是限制城市发展，只是限制城市在哪发展，而北京则真正要面临限制城市发展的切肤之痛。

4、从法制基础来说，美国“协商式”的规划贯穿UGB的制定、实施和调整等各个环节。中国还不具备成熟的“协商”环境，规划管理的法制环境也不健全。

5、税收制度方面，目前中国的土地征用制度和税收制度，促使地方政府依赖“土地财政”，政府往往是开发边界扩展的主要推动者。

归根结底，现有规划体制不是缺乏边界管理，而是管理不到位，未来规划的首要任务是解决边界“划得出来，管不下去”的问题。这与我国的法律法规、财税体制、管理体制、决策体制、监管机制等有着根深蒂固的关系。

所以，目前来看，划定开发边界只是走出了万里长征第一步，真正难解决的问题，还在后面怎么管、怎么用这张图上面。这需要我们把美国增长管理的精髓与中国规划管理的现实嫁接好、应用好。