金融委定调政策性金融机构下一步改革，增量、存量业务怎么改

7月6日，国务院金融稳定发展委员会（以下简称金融委）召开第五十三次会议。

此次会议专门就进一步推进政策性金融机构改革做出部署，强调“一行一策，从增量改革入手，渐进式、分步骤推进存量业务改革，实现业务分类管理分账核算，有序提高透明度，强化资本约束，加强风险管理，健全激励机制，压实机构主体责任。”

目前，中国的政策性金融机构主要包括直属国务院领导的国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行等。

实施业务分类分账管理是改革重点

2015年，国务院批复同意政策性银行改革实施总体方案，指出要厘清政策性和自营性业务边界，强化政策性银行的政策功能定位。

“推进政策性银行分类分账改革”被列入今年的《政府工作报告》中，成为今年的重点工作之一。之所以要实施分类分账管理，也是为了更好地厘清政策性金融机构的政策性业务与自营性业务之间的边界，提高政策性金融机构的信息透明度。

招联金融首席研究员董希淼向澎湃新闻表示，国务院金融委对政策性银行改革作出部署，是落实《政府工作报告》的具体举措，也意味着我国政策性银行的改革进程将大大加快。而政策性银行改革当中的重点是实施业务分类分账管理。

董希淼进一步指出，从国际上看，分类分账管理主要有两种模式：一是允许一家机构同时经营两类业务，实施分账管理，对两类业务监管标准也不一样；二是将两类业务划分到不同的经营实体，如采取集团或母子公司方式进行经营。从我国政策性银行实际出发，采取的是第一种模式，即在同一家政策性银行同时经营政策性和商业性业务，但实施分类分账考核和管理。

董希淼表示，实施分类分账管理，有助于明确政策性银行职责定位，厘清政策性业务和商业性业务边界：第一，强化政策性银行的“政策性”，加大对国民经济重大领域和薄弱环节的支持，更好地服务国家战略；第二，提升政策性银行经营管理专业化、科学化，减少监管套利，提高财政政策和货币政策的精准性。同时，也有助于各类银行业金融机构合理定位、差异发展，促进形成多层次、广覆盖、有差异的银行机构体系。

严控政策性金融机构对地方政府变相融资

值得一提的是，2014年4月，国务院常务会议确定，由国家开发银行成立专门机构，重点支持棚改等相关工程建设，并一直延续至今。为解决资金来源问题，央行创设PLS向国开行提供资金，国开行再向地方发放棚改贷款。2015年10月，PLS的支持对象扩展到农发行、进出口银行，支持领域拓展到水利建设、“走出去”等项目。

依靠着PSL的加持以及通过债券市场筹资的优势，三家银行的资产负债表扩张迅速。通过扩大信贷投放，三家银行尤其是国开行、农发行在稳增长过程中起到了重大作用。但是由于一些业务绑定了政府信用，有新增隐性债务之嫌。

财政部部长刘昆此前在《建立现代财税体制》一文中曾表示，开发性、政策性金融机构等必须审慎合规经营，综合考虑项目现金流、抵质押物等审慎授信，严禁向地方政府违规提供融资或配合地方政府变相举债。

对外经贸大学金融学院副教授、金融发展研究所副所长钟辉勇接受澎湃新闻采访时指出，如果从增量来看的话，肯定是要严格控制政策性金融机构对地方政府的变相的融资。如果从存量来看的话，下一步就是看怎么来化解这些存量的隐性债务，因为地方财政目前本来就有困难，存量化解方面的难度较大。

值得注意的是，6月25日，银保监会公告，同意进出口银行发行不超过600亿元人民币的无固定期限资本债券（简称“永续债”），并按照有关规定计入该行其他一级资本。这是政策性银行首次获准发行永续债。银保监会要求，进出口银行应制定并不断完善与自身发展战略和经营管理能力相适应的中长期资本补充规划，加强资本管理，强化资本约束，确保资本的节约与有效使用。

董希淼认为，随着资本监管约束加强以及业务发展加快，政策性银行同样面临资本补充压力。特别是，《系统重要性银行评估办法》出台后，金融管理部门印发《系统重要性银行附加监管规定（试行）（征求意见稿）》，包括中国进出口银行在内的政策性银行将被纳入系统重要性银行，更将面临附加资本要求，资本补充的压力还将进一步加大。与商业银行相比，政策性银行通过利润留存来补充资本的能力较弱，因此更需要完善资本金补充机制，拓宽资本补充渠道。

董希淼分析称，除了支持发行永续债之外，还应通过加大财政注资、税收返还转增资本等方式加快政策性银行的资本补充。此外，应支持政策性银行通过发行二级资本债等方式，进一步补充资本，满足巴塞尔协议资本充足率要求。同时，还应持续强化政策性银行发展的资本约束。