两办首次联合发文打击证券违法活动：加快构建证券市场新发展格局

据新华社7月6日电，近日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（以下简称“《意见》”），进一步推动资本市场高质量发展，打击证券违法活动。

整体来看，《意见》共提出了八大方面三十条内容，主要包括完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系、建立健全依法从严打击证券违法活动的执法司法体制机制、强化重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域执法、加强跨境监管执法司法协作等。

“《意见》是历史上的第一次以中办、国办‘两办’的名义联合印发打击证券违法活动的专门文件，体现了对资本市场未来发展的重视程度，动员我们所能动员的各个方面的力量来弥补我们现在的一些短板。”中国人民大学中国资本市场研究院联席院长赵锡军在接受澎湃新闻记者采访时表示，“文件里的内容非常多，但核心还是围绕执法、行政、监管等各个层面，综合动员资源、配套协调协作，从而形成一个更好的市场治理的环境。”

同济大学法学院副教授刘春彦对澎湃新闻记者表示，在《证券法》实施一周年左右，中办和国办联合发布《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，表明了监管层坚决贯彻《证券法》的态度。

提出到2025年形成全面良好的资本市场生态主要目标

在工作原则方面，《意见》强调，在依法从严打击证券违法活动中的四个“坚持”，分别是：

一、坚持零容忍要求，依法严厉查处证券违法犯罪案件，加大对大案要案的查处力度，加强诚信约束惩戒，强化震慑效应。

二、坚持法治原则。遵循公开、公平、公正原则，坚持严格执法、公正司法，统一标准、规范程序，提高专业化水平，提升透明度，不断增强公信力。

三、坚持统筹协调。加强证券期货监督管理机构与公安、司法、市场监管等部门及有关地方的工作协同，形成高效打击证券违法活动的合力。

四、坚持底线思维。将依法从严打击证券违法活动与有效防范化解风险、维护国家安全和社会稳定相结合，加强重点领域风险排查，强化源头风险防控，严防风险叠加共振、放大升级。

同时，《意见》给出了工作的主要目标，即到2022年，资本市场违法犯罪法律责任制度体系建设取得重要进展，证券违法犯罪成本显著提高，资本市场秩序明显改善。到2025年，全面形成崇法守信、规范透明、开放包容的良好资本市场生态。

“打击证券违法活动是维护资本市场秩序、有效发挥资本市场枢纽功能的重要保障。资本市场的健康发展是准确把握证券市场新发展阶段，深入贯彻证券市场新发展理念，加快构建证券市场新发展格局的基石。”刘春彦指出。

完善证券立法，加大刑事惩戒力度

在完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系方面，《意见》指出，下一步要完善证券立法机制，加大刑事惩戒力度。同时，完善行政法律制度、健全民事赔偿制度、强化市场约束机制。

其中，在健全民事赔偿制度方面，《意见》提出，将开展证券行业仲裁制度试点。同时，抓紧推进证券纠纷代表人诉讼制度实施。

而在强化市场约束机制方面，《意见》提出，推进退市制度改革，强化退市监管，严格执行强制退市制度，研究完善已退市公司的监管和风险处置制度，健全上市公司优胜劣汰的良性循环机制。

同时，加强证券投资基金发行和运作监管，对严重违法违规的基金管理人依法实施市场退出。完善交易场所、行业协会等对证券违法违规行为的自律监管制度。

成立打击资本市场违法活动协调工作小组

在执法司法体制机制建设方面，《意见》表示，将建立健全依法从严打击证券违法活动的执法司法体制机制，主要内容包括建立打击资本市场违法活动协调工作机制，完善证券案件侦查体制机制，完善证券案件检察体制机制，完善证券案件审判体制机制，加强办案、审判基地建设，强化地方属地责任。

值得一提的是，《意见》提出，要成立打击资本市场违法活动协调工作小组，加大对重大案件的协调力度，完善信息共享机制，推进重要规则制定，协调解决重大问题。

此外，《意见》表示，将进一步发挥公安部证券犯罪侦查局派驻中国证监会的体制优势，根据案件数量、人员配备等情况，研究在检察机关内部组建金融犯罪办案团队。

对此，赵锡军强调，近年来资本市场正发生深刻的结构性变化，市场功能日益增强，与此同时，违法犯罪的复杂性急剧上升，从而使得整个市场的治理面临着越来越严峻的挑战。

强化重大证券违法犯罪案件惩治

对于证券市场的大案要案，《意见》提出要依法严厉查处。

《意见》表示，坚持分类监管、精准打击，全面提升证券违法大案要案查处质量和效率。依法从严从快从重查处欺诈发行、虚假陈述、操纵市场、内幕交易、利用未公开信息交易以及编造、传播虚假信息等重大违法案件。

同时，《意见》提出，对资金占用、违规担保等严重侵害上市公司利益的行为，要依法严肃清查追偿，限期整改。加大对证券发行人控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员等有关责任人证券违法行为的追责力度。

此外，《意见》表示，将加强对中介机构的监管，存在证券违法行为的，依法严肃追究机构及其从业人员责任，对参与、协助财务造假等违法行为依法从重处罚。加快推进相关案件调查、处罚、移送等工作。依法严格控制缓刑适用。

对此，刘春彦指出：“在十四五期间，证券市场需要扎实执行《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，完善证券立法机制、加大刑事惩戒力度、健全民事赔偿制度、强化市场约束机制。相关市场主体应当科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”

加强中概股监管和跨境监管合作

在跨境监管方面，《意见》提出，下一步将加强跨境监管合作。完善数据安全、跨境数据流动、涉密信息管理等相关法律法规。抓紧修订关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定，加强跨境信息提供机制与流程的规范管理。坚持依法和对等原则，进一步深化跨境审计监管合作。探索加强国际证券执法协作的有效路径和方式，积极参与国际金融治理，推动建立打击跨境证券违法犯罪行为的执法联盟。

同时，《意见》表示，要加强中概股监管。切实采取措施做好中概股公司风险及突发情况应对，推进相关监管制度体系建设。修改国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定，明确境内行业主管和监管部门职责，加强跨部门监管协同。

此外，《意见》提出，建立健全资本市场法律域外适用制度。抓紧制定证券法有关域外适用条款的司法解释和配套规则，细化法律域外适用具体条件，明确执法程序、证据效力等事项。加强资本市场涉外审判工作，推动境外国家、地区与我国对司法判决的相互承认与执行。

加强证券执法司法能力和专业化水平

在执法能力方面，《意见》指出，要增强证券执法能力，丰富证券执法手段，严格执法公正司法。

《意见》明确，有效运用大数据、人工智能、区块链等技术，建立证券期货市场监测预警体系，构建以科技为支撑的现代化监管执法新模式，提高监管执法效能，加强对严重违法隐患的排查预警，做到有效预防、及时发现、精准打击。

强化诚信监管

《意见》还对资本市场信用体系建设提出三方面要求，包括：夯实资本市场诚信建设制度基础，建立健全信用承诺制度，强化资本市场诚信监管。 

《意见》明确，建立健全全国统一的资本市场诚信档案，全面记录资本市场参与主体诚信信息。健全诚信信息共享机制，加大信息归集、查询、公示力度。将相关信息纳入全国信用信息共享平台和“信用中国”网站，形成各方共建共治共享的资本市场诚信建设格局。 

将优先查处监管工作人员与市场人员内外勾连案件

《意见》还对组织保障和监管问责提出要求，主要内容包括加强组织领导，加强舆论引导，加强监督问责。 

《意见》明确，优先查处可能影响资本市场重大改革进程、可能引发系统性风险的案件，以及监管工作人员与市场人员内外勾连等案件。依法严格规范证券监督管理机构工作人员到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职等行为。对不严格执行法律法规、发现线索不报、有案不立、查处不力以及影响干扰案件正常查办的，依规依纪依法严肃追究责任。