国研中心｜如何解决公办幼儿园短缺及投入不足的问题

历经三期学前教育三年行动计划，公办学位资源总量快速扩充、师资规模不断壮大，实现了跨越式发展。截至2019年，全国共有公办幼儿园10.80万所，比2010年增加5.98万所，增长了1.2倍；公办幼儿园在园幼儿2064.24万人，比2010年增长了487.04万人，增长了30.88%；公办幼儿园教职工总量为171.02万人，比2010年增加102.93万人，增长了1.51倍。截至2020年，公办幼儿园在园幼儿占比已实现2018年11月《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出的“全国原则上达到50%”的目标。如何巩固当前取得的阶段性目标成果并实现公办幼儿园可持续发展，已成为今后一段时期普惠性学前教育公共服务体系建设的重中之重。 

一、当前中国公办幼儿园发展面临的主要问题与挑战

（一）公办幼儿园投入不足，缺乏稳定的财政经费保障机制

公办幼儿园经费主要来源于财政拨款，其中举办主体为教育行政部门的教办园更是由财政经费全额拨款。因而，学前教育的经费投入情况将直接影响到公办幼儿园的经费保障和可持续发展。2018年，中国财政性学前教育经费投入额为1773.94亿元，比2010年增加1529.59亿元，增幅为6.3倍左右；学前教育财政性经费投入占财政性教育投入和国内生产总值的占比也都整体呈上升趋势（如图1所示）。但是，公办幼儿园财政投入仍面临缺乏稳定财政经费保障、投入体制机制不健全等突出问题。

图1 中央财政投入学前教育经费情况（2010-2018年）
数据来源：财政性经费来源于《中国教育经费统计年鉴》；国内生产总值来源于中华人民共和国国家统计局官网；比重由笔者计算所得，占国家财政性教育投入比例=财政性学前教育投入/财政性教育投入，占国内生产总值的比例=财政性学前教育投入/国内生产总值。

首先，学前教育财政投入总额不足，且存在地区差异。2018年，学前教育财政性经费仅占全国财政性教育经费的4.80%（注：从国外情况看，学前三年毛入园率在80%以上的国家，公共教育经费中学前教育支出占比平均为9.67%，毛入园率在60%-80%的国家，占比平均为7.73%，OECD国家占比平均约为13%。2018年，中国学前教育毛入园率已达到81.7%。）。而同年，初等教育、中等教育和高等教育财政性经费分别占全国财政性教育经费的32.34%、30.31%和20.40%。尽管2010年以来，中央不断增加对学前教育的经费投入，但是目前投入总量仍无法满足普惠性学前教育事业快速发展的需要。此外，当前中国学前教育原则上实行“地方负责，分级管理”的财政投入体制，这导致各地对学前教育的投入与其经济发展水平密切相关。学前教育三年行动计划实施以来，在中央专项转移支付的基础上，财力较为雄厚的地区对学前教育投入了大量资金；而财力薄弱地区，地方财政投入力度不足。据统计，2017年西部省份学前教育财政投入平均为62.54亿元，中部省份为74.14亿元，东部省份为238.54亿元。

其次，公办幼儿园财政经费缺乏统一的制度安排。从中央到乡镇五级政府预算中，学前教育财政投入尚未单项列支，仍以专项经费的形式进行投入，这种“非制度性经费”难以保障公办幼儿园获得稳定长效的财政支持；另一方面，基于成本核算基础上的公办幼儿园生均公用经费标准和生均财政拨款标准仍未建立，各级政府财政投入责任和比例尚不明确。

最后，农村学前教育财政投入远远落后。在很多经济欠发达的农村和边远地区，县级财政力量薄弱，政府仅能支付教办园编制内人员的待遇保障，而对于广大乡镇和农村办园则存在很大不确定性，往往导致家庭成本分担过高。

（二）公办幼儿园快速发展面临编制管理的严格约束

在中国，编制直接影响财政部门对公办幼儿园进行财政预算和核拨经费，编制配备不足成为掣肘公办幼儿园可持续发展的一大顽疾。

一是由于历史欠账较多，大量公办幼儿园无机构编制的情况普遍存在，新建公办幼儿园的机构编制难以落实。非独立设置的幼儿园大量存在，由于没有独立的法人单位和事业单位组织机构代码，因此无法获得机构编制审批。在城市，公办性质幼儿园占比较大，但大部分未纳入机构编制管理；在农村，公办幼儿园主要以乡村小学附设幼儿园或学前班为主，未独立设置机构、核定编制。

二是新建公办幼儿园的教师编制数量差额较大。总园有编、分园无编现象突出。一些附属幼儿园无独立的法人单位，也没有独立的事业单位组织机构代码。调研中，还有部分幼儿园园长反映，园里有编制的只有园长一人，其他教师均无编制，且此类情况较为普遍。

（三）在编教师和非在编教师待遇差距大，教师队伍不稳定

首先，大部分非在编教师与在编教师在薪酬待遇、职称评定、评优评先、培训进修机会等方面差距较大。课题组在北京、广东、山东、辽宁、福建、河南、山西、贵州、四川、宁夏共10个省份开展的17971 份问卷调查发现，87.50%的公办幼儿园非在编教师的工资低于4000元，这一比例比在编教师高出30个百分点；五险一金享有情况不容乐观，51.90%的公办幼儿园非在编教师不享有住房公积金，66.85%的暂无职称，41.11%的反映无评优评先机会，上述比例分别比在编教师高出41.6%、48.65%和16.01%。

其次，“同工不同酬”的现象严重影响了教师的工作积极性及热情，造成非在编教师专业发展效能感、职业价值感和尊严感较低，工作流动性大。调研显示，与在编教师相比，非在编教师离职倾向显著较高，如果有更好的工作，非在编教师很有可能会离开现在的工作单位或幼教行业。

（四）公办性质幼儿园的投入和管理体制不明确，机构可持续发展受到影响

公办性质幼儿园是新中国成立后为满足社会生产与经济发展需要而产生的特有的学前教育办园形式。20世纪90年代初，随着国有企业剥离办社会职能、机关事业单位后勤社会化以及集体经济的瓦解，公办性质幼儿园发展受到巨大冲击，或关停并转、或出租甚至出售，园所数量出现断崖式下跌（如图2所示）。公办性质幼儿园陷入了办园体制与管理体制不明、无人管理现象突出的困境。

图2 公办性质幼儿园数量变化情况（1992-2019年）
数据来源：《中国教育事业统计年鉴》，2001年至2004年无公办性质幼儿园统计数据。

具体来说，一是公办性质幼儿园“非公非民”，两头不靠，缺乏政府财政投入。公办性质幼儿园因其具有“公”的属性，需按规定提供普惠性学前教育服务，但却不享有与教办园同等的财政投入的“待遇”。公办性质幼儿园的“权利”和“义务”严重不对等。二是举办单位的扶持不足，公办性质幼儿园运营压力较大。经济体制改革以后，单位渐渐不再承担公办性质幼儿园的财政投入，幼儿园仅依靠较低的保教费维持运转，常处于入不敷出的境况，举步维艰。三是实行事业编制总量控制以来，大量公办性质幼儿园难以纳入机构编制管理，教师编制配备更是严重不足，教师的身份地位难以得到认可，工资和待遇均难以得到保障。 

二、推进公办幼儿园可持续发展的若干建议

新时期新阶段如何推进公办幼儿园可持续发展，有效解决长期以来资源总量不足、普惠供给不充分的问题，已成为学前教育政策和实践领域的关键课题。为此，提出如下建议：

（一）正确认识公办幼儿园的地位作用，合理确定规模和布局

如前所述，公办幼儿园自产生之日起就致力于向公众提供普惠性服务。考虑到现阶段的财政能力并不足以支持公办幼儿园资源全覆盖的需求，应合理扩大公办幼儿园规模，重点向农村、边远贫困地区布局。

一是提高认识，把推进公办幼儿园均衡发展摆上重要位置和议程。各地应立足实际，充分考虑学前教育的发展状况、人口变动状况和人民群众的经济承受能力，按照实事求是、稳中求进、因地制宜的原则，研究提出本地区推进公办幼儿园均衡发展的目标任务、实施步骤和政策措施，并纳入当地教育改革和发展的总体规划，以及地方各级政府及其主要负责人的重要考核内容。

二是超前谋划，根据新型城镇化发展、常住人口规模变动情况，科学测算公办幼儿园学位需求，编制公办幼儿园布局规划并严格实施。

三是采取积极措施，加快缩小城乡差距，公办幼儿园布局重点向农村、边远贫困地区倾斜，制定农村公办幼儿园布局专项规划，处理好学前教育质量提升与方便就近入园的关系，努力满足农村适龄幼儿就近享有优质普惠学前教育的需求。

（二）建立稳定的财政投入长效机制，健全公办幼儿园财政支持体系

一是要加大财政投入力度，明确中央、省、市、县四级政府的责任分担，建立财权与事权相统一的公共财政制度安排；压实各级政府对于公办学前教育财政投入的主体责任，有条件的地区要逐步明确投入比例，提高公办学前教育财政性经费在总经费中的占比。

二是在国家层面上尽快推动研制和落实统一的公办幼儿园生均财政拨款标准和生均公用经费标准，并探索建立与办园成本、物价水平相适应的生均公用经费稳定增长机制。

三是调整和优化财政投入结构，国家可通过专项补助形式加大对欠发达省份、地区公办幼儿园的支持力度，同时要逐步建立规范的、能够适应各地区财政能力的转移支付制度，保障各地区的财政投入均衡。加强对农村地区公办幼儿园经费的专项投入力度，以制度性经费保障农村公办幼儿园公共投入的长效性和稳定性，切实减轻广大农村家庭的经济负担和养育压力。

（三）多措并举，整体提高公办幼儿园教师待遇水平

针对公办幼儿园非在编教师面临的“同工不同酬”的问题，亟须改革当前以编制为主的薪酬待遇管理方式，探索建立公平、竞争、激励相结合的公办幼儿园教师薪酬待遇保障机制。

一是加强对公办幼儿园教师编制核定的规范管理，对缺口较大且编制紧缺的地区，可对公办幼儿园经费投入的标准进行调整和改革，由原来按照编制对幼儿园进行经费拨付、专项投入的办法，转变为根据生均经费标准，足额纳入同级财政预算的新方法。

二是制定教师工资基线标准，保障非在编教师工资。建议参照义务教育教师收入水平合理制定公办幼儿园教师最低工资标准并与经济社会发展水平动态接轨，支持公办幼儿园非在编教师依法获得合理工资报酬。

三是建立非在编幼儿园教师收入动态增长机制。实行岗位绩效薪酬制，将教师工资与教师的能力和业绩相挂钩，多劳多得，完善收入分配制度。

四是创新非在编幼儿园教师管理制度。通过政府购买服务、幼儿园教师人事代理制度等新型的管理方式，由地方财政根据相关标准对非在编教师的工资、五险一金等待遇保障予以拨付，努力实现同岗同质则同酬。

（四）明确公办性质幼儿园的性质地位，建立支持保障制度

公办性质幼儿园对学前教育公共服务体系的构建具有重要价值。针对目前面临的身份不明、运转困难等困境，应着力建立支持保障制度，管理和扶持并举，促进公办性质幼儿园发展。

首先，政府需明确公办性质幼儿园的性质地位，不仅要在教育统计和管理范畴中将其归为公办幼儿园，更要给予其与公办幼儿园身份相符的地位和权益保障。建议采取“一园一策”的方式，对符合条件的公办性质幼儿园按照国家有关规定完成事业单位登记。

其次，突破旧有的公办性质幼儿园财政投入体制，采取“基础+激励+倾斜”的投入方式。一是通过“基础性投入”建立保工资、保运转、保发展的公办性质幼儿园长效机制，重点将符合条件的公办性质幼儿园非在编教师工资与教育部门办园在编教师的工资待遇、五险一金、职称评定、评优评先等权益保障保持一致。二是加大“激励性投入”，对办园条件改善、扩学位补助、办园质量较优的公办性质幼儿园实行专项奖补，提高办园积极性。三是通过“倾斜性投入”，尽快改善幼儿园运转状况，确保公办性质幼儿园发展的底线均衡。

（五）加强公办幼儿园内涵建设，示范带动学前教育健康发展

一是落实县域学前教育普及普惠督导评估制度，建立健全幼儿园保教质量科学评价体系和常态化监测机制，以评提质，全面改善办园条件，使幼儿园的质量发展获得持续不断的内在驱动力。

二是从科学幼小衔接的角度深入治理幼儿园“小学化”。公办幼儿园要率先响应教育号召，协同小学做好入学准备和入学适应教育工作，减缓衔接坡度，以游戏为基本活动，严禁提前教授小学教育内容。

三是积极发挥示范作用，以先优质带动后优质。探索创新“名园+新园”“名园+弱园”“名园+村园”等手拉手办学模式，充分发挥公办幼儿园在科学化办学、提供优质保教服务方面的有益经验和探索，以优质公办幼儿园带动各类幼儿园向优质化方向发展；逐步形成横向联动、纵向深入的全覆盖的公办、民办联动教研体系，全面提高保教质量，切实发挥公办幼儿园的示范辐射帮扶作用。

（作者佘宇系国务院发展研究中心社会发展研究部研究员， 洪秀敏系北京师范大学学前教育研究所所长、教授，朱文婷系北京师范大学学前教育研究所博士生，张明珠系北京师范大学学前教育研究所博士生）