中国式扶贫困境调查：扶贫资源分散，就像烧水，总在五六十度

        小康不小康，关键看老乡。

        到2020年全面建成小康社会的目标能否实现，一个关键指标，就是7000多万农村贫困人口能否走出“锅底”。

        无疑，这是一个巨大的挑战。

        自1978年至2014年，中国7亿多人成功脱贫，成为全球首个实现联合国制定的贫困人口比例减半目标的国家。然而，越往后，扶贫难度越大。构成最后贫困堡垒的，都是已经多年努力仍难以根除的顽疾。

        “贫中之贫”，面对的是“难中之难”。

        “十三五”最后一年，恰是2020年——这是实现全面建成小康社会的时间节点。

        时间紧迫！要用5年时间攻克这样一座堡垒，唯有采取超常的手段。

        “各级党委和政府必须增强紧迫感和主动性，在扶贫攻坚上进一步理清思路、强化责任，采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的措施，特别要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫。”

        6月18日上午，习近平总书记在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会，吹响了扶贫攻坚决战决胜的号角。

两条相反曲线折射扶贫难

        邓迎香，一名43岁的农村妇女，因带领村民15年凿通一条出山隧道，被赞为“当代愚公”。

        她居住的贵州省罗甸县沫阳镇麻怀村翁晶组被大山包围，太阳上午11点才露头，下午3点就下山。她女儿上小学，每天要走6小时山路，还都是陡峭的险路，前后摔死过二十来头牛、马。所以，村里娃娃10岁才上学。

        行路难，成了全村脱贫的“卡脖子”难题。

        建材运不进来，村民只能住破旧的木板房。而山里的物产运不出去。有人想卖一头肥猪，要八九个人轮流抬着，手脚并用地爬山六七个小时，才抬到公路边。卖掉之后，还要请帮忙的乡亲吃顿饭。算下来，“肉价卖成了豆腐价”。

        1999年，穷怕了的村民决心自己修路。男女老少挥动洋镐、大锤、钢钎，点着蜡烛挖隧道。山太大了，进展缓慢，有人绝望、放弃、离开。倔强的邓迎香却不认输，带着剩下的人继续挖。十多年间，她落了一身伤病。她丈夫负责点炮，耳朵都震聋了……

        日前记者走进了这条模样有点奇怪的隧道：没有路灯，每隔几米有个声控灯泡，喊一嗓子就亮，过会儿就灭。过隧道，得一路喊着走。隧道只有216米长，却不是直的，而是弯的。因为村民从两头同时开挖，没有精确的测量仪器，结果挖歪了，只好从中间扭过去一节。

        就是这条简陋隧道，成了麻怀村的致富路。如今村民收入翻了两倍，住上了水泥房，买了摩托、小汽车。娃们上学，走15分钟就到了。

        这条路的故事，恰如中国扶贫攻坚之路——现在到了向“卡脖子”难关发起总攻的阶段。

        梳理近年来的扶贫数据，呈现出两条走势相反的曲线——

        一条，扶贫资金越来越多：2010年，中央财政安排专项扶贫资金222亿元，以后逐年大幅增加，2014年达到433亿元，4年几乎翻了一番。

        另一条，减贫人数却越来越少：2011年全国贫困人口减少4329万人，2012年减少2339万人，2013年1650万人，2014年1232万人。

        两条曲线，折射的是扶贫难度的增加。

        打开中国贫困人口分布图，14个集中连片特困地区赫然在目。它们覆盖了全国大部分深度贫困群体，又都是位置偏僻、山大沟深的地方，一般经济增长无法有效带动其发展，常规扶贫手段难以奏效。

        贫困人口中还有相当一部分是老、弱、病、残的失能群体，对他们的帮扶难度更大。国务院扶贫办对全国农村建档立卡贫困户的一份数据分析显示，“疾病”在主要致贫原因中位列第一，占比高达42.1％，远高于缺资金、缺技术、缺劳力等其他原因。

        记者看到，有些少数民族地区，在几十年内从原始社会、奴隶社会直接过渡到社会主义社会，一步跨千年，其发展平台、基础条件、自然环境、资源禀赋、人口素质比其他贫困地区更落后，贫困成因更复杂、程度更深，用同样的政策措施，无法达到同样的效果。

精准扶贫呼唤“超常思维”

        完成超常的任务，需要用超常的思维大胆破旧立新。

        去年中央扶贫专项资金433亿元，假如平均到7017万贫困人口，每人头上只有617元。要保证“好钢用在刀刃上”，就要比以往更加精准地投放。

        在宁夏西海固村民常宗义家，一道“Z”形裂缝由上到下贯穿窑洞。尽管危窑住了多年，他却难以享受国家的危房改造补助。

        他说，当地政策是改造54平米补助2.2万元，不足的部分要自己筹款。假如重新选址盖一座砖房，个人还要掏6万元左右。“我连3万元都没有。借钱给儿子结婚，还欠着5万外债没还上呢。”

        国家补助两万元就能盖得起房的，常常不是最穷的人家。宁夏固原市原州区寨科乡乡长王正奇说，最需要帮助的穷人，因为掏不起自筹资金，有补助也不敢要，反而享受不到扶贫福利。

        扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。

        记者在调查中发现，在农村危房改造、扶贫搬迁等方面存在“补富不补穷”的现象，一些极贫群体成了扶贫“死角”。

        中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵分析，“八七”扶贫攻坚计划实施以来，最早是重点扶持贫困县，后来扶持贫困村。普惠性政策让贫困地区发展普遍提速，但条件相对较好的人受益多，条件相对差的人受益少。

        “要真正瞄准生产生活条件最恶劣的贫困群体，改变‘大水漫灌’的套路，实行精准化、针对化、差异化扶贫，做到一户一策。”他说。

        超常精准用钱的另一面，是超常严格地管钱。

        2013年，审计6省19县发现违规使用扶贫资金2.34亿元，涉及相关责任人143人。广西壮族自治区扶贫办原主任吴宇雄说，扶贫资金违规分为三大类型：一是挪用；二是侵占；三是扶贫项目实施过程存在漏洞，导致流失浪费。

        扶贫资金管理仍存在薄弱环节。一些干部缺乏责任心，对资金使用疏于监管。一些地方项目报账制执行不严格，明显的违规支出仍能顺利报账。

        吴宇雄建议，要引入全新的现代方法改变粗放管理模式，建立专职人员队伍，对扶贫资金实现全程监管，覆盖财务、会计核算、提款报账、工程管理、招标采购、培训、监测与评价等所有环节。同时，应建立更严格的责任追究和惩戒机制。

        扶贫攻坚的顶层设计也要有突破性思路。

        “坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策。”习近平总书记强调，要因地制宜研究实施“四个一批”的扶贫攻坚行动计划，即通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批，实现贫困人口精准脱贫。

        这是对不同特点群体采取不同扶贫策略的“大精准”思路。中国国际扶贫中心副主任黄承伟认为，对于一些特别的群体，只能采取非常规手段。

        ——“通过扶持生产和就业发展一批”。这是指有劳动能力的贫困人口而言，估计有一半的人可以这么解决；可以外出打工的，重点研究怎么为他们提供就业机会。

        ——“通过移民搬迁安置一批”。自然条件过于恶劣、实在没办法发展的，下决心实行搬迁，这部分人大约有1000万。关键是不能一搬了之，要与小城镇建设、城乡统筹发展相结合，按“先有产业、再有公共服务和基础设施、再搬迁”的思路，梯次实施。

        ——“通过低保政策兜底一批”。对于那些重病、残疾失能的家庭，下决心由社会养起来。而在低保等制度外，可让他们以土地等资产入股扶贫项目，增加收入。

        ——“通过医疗救助扶持一批”。对因病致贫的贫困人口，要分类扶持。有些病能治好，如白内障，治好了就能看得见了，就有能力致富了。

超常制度约束：以“大扶贫”思路聚合资源

        让7000多万农村贫困人口走出“锅底”，不仅是扶贫办一个单位的事，也不仅是贫困地区的事，而是全中国的大事，需要举全国之力。

        记者采访的众多干部群众、专家学者都认为，要在这么短的时间内完成这么艰巨的任务，特别需要发挥社会主义制度“集中力量办大事”的政治优势。

        “扶贫开发是全党全社会的共同责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与。要坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的‘三位一体’大扶贫格局。”习近平总书记强调。

        宁夏永宁县有一个闽宁镇，取名便是“福建、宁夏合作”之义。

        1997年，福建、宁夏联手在一片戈壁滩上建立了闽宁村，将首批八千贫困农民从“苦瘠甲于天下”的西海固搬迁至此，盖房、开荒、发展产业。如今，村已拓展为镇，辖6个行政村，人口近5万。

        “十几年里收入翻了十几倍，我们在这个庄子里算中等。”闽宁镇园艺村村民张耀武说，“家里大车、小车都有，三个儿子都有事做，我们老两口开个门市部，一年能挣一两万。”

        这座兼具闽南风情和回族风格的新城镇，是闽宁合作的一个缩影。两省区建立对口扶贫协作关系十多年来，福建人力、物力、财力各层面的援助，带动了宁夏成千上万人脱贫致富。

        先富帮后富、共同富裕，向来是改革开放的基本战略。事实证明，对口帮扶方式可以解决很多贫困地区自身难以解决、中央又照顾不到的问题。

        武汉大学经管学院教授成德宁说，在扶贫攻坚的关键阶段，要强化对口帮扶的制度安排。国家从1996年就启动了这项工作，东部18个发达省市对口帮扶西部10省份，但是一直缺少量化约束，没有纳入目标管理。下一步，可考虑给发达省份下指标，促使他们更快、更多地拿出资源投入扶贫。

        有专家建议，对各中央部委也应建立类似硬性约束，落实其扶贫责任。

        事实上，各部委一直是扶贫的参与者，都成立了扶贫开发领导小组，由部委领导甚至“一把手”任组长。很多部委还分别联系一些贫困片区，分别出台过专门的扶贫政策。教育部的农村义务教育学生营养改善计划、中等职业教育学生学费免除，全国妇联的妇女小额信贷，国家能源局的光伏扶贫，国家卫计委的“流动医院”项目，都在实践中取得了不错的效果。

        然而，由于缺乏统一规划，不同部委扶贫力度不一，并且由于政策设计出发点不同，缺乏有效整合，扶贫政策合力尚未形成。

        近年来，国家卫计委与教育部合作实施“农村订单定向医学生免费培养”，每年为中西部农村基层培养和输送合格的医学毕业生2.6万名，一定程度缓解了贫困地区医卫人才紧缺问题。但卫计委有关司局负责人表示，这与实际需求仍有很大差距。要建立贫困地区卫生人才流入绿色通道，还需要国家层面在高等教育招生、人才职称评聘、人才招录等多个方面，协调教育、人社、编制等多个部门给予政策支持。

        “就像烧水，不能总是在五六十摄氏度，要想烧开，必须加火。”黄承伟以此比喻扶贫资源的分散，“我们有各种各样的资源，只因条块分割的管理方式，到了地方上就各自为政。要把资源集中起来，精准发力。”

        聚合扶贫资源，还需要社会力量广泛参与。

        汪三贵说，中国扶贫特点是政府主导，资源项目都是从上到下实施的，比如大型基础设施建设、社会保障体系等。但是一些小的扶贫项目，专业性民间机构和企业可能做得更有效。

        而扩大社会力量的参与面，需要一系列体制、机制的突破创新。

        甘肃东乡县委副书记马斌说，应当树立“大扶贫”思路。只有贫困地区内外、中央与地方、官方与民间共同行动起来，才能下好扶贫攻坚这盘大棋。

超常用人：“盯人防守”确保一抓到底

        人，从来是扶贫攻坚的第一要素。

        在国务院扶贫办主任刘永富看来，中央已经出台了一系列促进扶贫开发的政策，关键在于落实，在于各级领导干部有没有把老百姓的疾苦真正放在心上。

        记者在调查中了解到，“贫困县领导不关心扶贫”的现象在一些地方不同程度地存在。很多地方仍是“GDP第一”，把大量精力花在招商引资搞开发上。以扶贫名义要来资金、转手就挪给其他项目的行为时有发生。还有个别地方“穷县富衙”，高耸在贫困区中心的办公大楼格外刺眼。

        河南省扶贫办主任张成智认为，出现这些问题，一是有些官员政绩观有偏差，二是考核体系不完善，对贫困地区缺少约束。

        这一状况已有所改观。去年，中组部、国务院扶贫办联合发文，改进贫困县党政领导考核机制，要求把扶贫开发作为考核的主要内容，以提高贫困人口生活水平、减少贫困人口数量、改善贫困地区生产生活条件为主要指标。

        张成智说：“这项改革落实到位，要用硬手腕推进，与官员的‘乌纱帽’挂钩，由中央督查，做不到的就要处理人，一票否决。”

        强化扶贫开发工作领导责任制；党政一把手要当好扶贫开发工作第一责任人；鼓励和选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部、退伍军人、高校毕业生到贫困村工作；要做到每个贫困村都有驻村工作队、每个贫困户都有帮扶责任人……习近平总书记从“用人”角度为加大力度推进扶贫开发工作指明了方向。

        超常艰难、超常紧迫的扶贫攻坚，需要超常用人。在精准扶贫、精准脱贫时代，只有“盯人防守”才能实现细化到一家一户的高效帮扶。

        甘肃省东乡县汪集乡何家村赵万福的脱贫就得益于此。这个68岁的老汉本是特困户，早年丧子，自身腿脚残疾，全家5口人生活窘迫。

        “两间矮小的土房墙开了一个洞，他斜躺在炕上，身上盖着一张破毛毯，连起身打招呼的精神都没有。”东乡县能源办主任马占江回忆第一次来到赵家的情景。从2012年起，能源办16名干部受命结对帮扶何家村20家特困户。

        干部们坐在赵万福家炕头上，跟他共商脱贫对策。先是帮他申请补贴，改造危房。他掏不起自筹资金，能源办就组织职工捐款，从办公经费中抽出一些，再从其他渠道筹款，终于盖起了新房。能源办是管能源的，很快帮他建了沼气池。又联系扶贫办，帮他申请扶贫资金，修羊圈，还发了3只羊。

        最后，考虑到赵万福是残疾人，干部们又联系商务局，筹资在村里开了便民超市，就近安排他工作，这样他每个月能有500元收入。

        3年过去了，赵万福的生活发生了很大改变，不仅日子过好了，人也精神焕发。见到记者时，他连声感谢：“国家把我照顾得好着呢！”

        自2012年起，甘肃省开展“联村联户、为民富民”行动，40.8万名党员干部结对帮扶67.1万个贫困户，3年累计减少贫困人口430万人，贫困发生率由33.2％下降到19.8％。

        千军易得，一将难求。同一片贫困地区，同样的扶贫政策，有的村富得快，有的村富得慢，差别往往就在于有没有好的带头人。记者听到了很多老支书、老村长带领群众脱贫致富的故事。而一些地方尝试“第一书记”驻村扶贫，见效更快。

        记者拿到了这样一份成绩单：广西2012年选派的首批3000名“第一书记”已引进项目3万多个，累计投资7.5亿元，引导16.3万农户发展特色产业，协调修建村屯道路3.4万公里、桥梁2206座、校舍5346间，帮扶困难群众15.7万户。

        在安徽、山东、河南等省，“第一书记”同样得到贫困群众认可，并出现了一批深受老百姓爱戴的典型，如安徽小岗村的沈浩。

        成德宁认为，“第一书记”之所以能迅速打开局面，就因为他们整体素质较高，能得到各级部门特别是财政支持，能调动多方资源。这一做法应在更大范围推广，覆盖全国所有贫困村，并且通过“第一书记”带出更多的致富带头人。

        让7000多万贫困人口追上全面建成小康社会的步伐，意味着到2020年中国将消除绝对贫困，这是一项前所未有的伟大工程，没有先例可循。国际上成功的扶贫经验可以吸取，但完成任务最终还要靠“中国式扶贫”。

        “对于扶贫开发，既不能垂头丧气，也不能盲目乐观。”刘永富说，在扶贫攻坚过程中，中国对贫困本身的认识也不断深化。必须承认，即便消除了绝对贫困，相对贫困仍会长期存在。贫困不是一两天产生的，要想根治，也不可能毕其功于一役。有些深层贫困问题，需要几代人甚至更长时间去解决，我们必须做好持久战的准备，切实采取超常措施，切实加大扶贫力度，坚定信心，克难攻坚。