中美策｜查道炯：中美之间的八个“非传统安全”议题

【编者按】

        查道炯是北京大学国际关系学院的国际政治经济学教授，夏威夷大学政治学博士。多年来关注中外关系中的非传统安全课题，特别是能源、粮食和跨境水资源。近年，他的研究视野拓展到中资企业跨国投资的政治风险管理，在非洲、澳大利亚、东南亚等地从事过现场调研。已出版《中国境外投资环境与社会风险管理研究》（北京大学出版社，2014年）等6本专著和编著，发表数十篇学术论文。

        本文是查道炯在2015年5月6日于亚特兰大举行的世界中国学论坛美国分论坛“中美关系”分会上的发言。英语原稿由乔治亚州立大学学生邓乔、华侨大学研究生郭剑峰听写，上海社会科学院世界中国学研究所潘玮琳整理、王正逸翻译，作者本人校订。上海社会科学院世界中国学研究所与美国亚特兰大卡特中心中国项目（The Carter Center China Program）授权澎湃新闻（www.thepaper.cn）独家首发。

       中美之间的“非传统安全（non traditional security）”这个议题，既要从双边的角度谈，也要从东亚的视角来看待这一现象。在美国学界研究安全问题的传统中，这并不是一个标准的归类。美国同行更习惯于谈论“非传统的（non traditional）”或“非常规的（unconventional）”因素对于民族国家或地区层面的安全威胁。

        不过，对于中美两国而言，既存在着一些必须依赖军事力量才能应对的“硬安全”议题，同时也存在一些虽不至于诱发战争但却要时刻应对的“软安全”议题。在应对“软安全”议题过程中，军事力量也发挥着一定的作用。此外，中美两国军方也都参与到了应对第三国的一些“软安全”挑战的过程当中。我在此简要地谈八个“非传统安全”子议题及我本人的一些看法。

        第一是跨国人员流动管理。如今，在中美两国社会当中，毒品走私和偷渡问题正在淡出人们的视野。这是一个值得欢迎的变化。与此同时，中美两国之间人员流动的管理应当继续给予适当关注。如果更多的中美两国的普通民众得以到对方国家进行体验，无疑会有助于我们理解对方社会，适切地判断各自以及共同的威胁情形。2014年底，中美两国达成的十年期多次旅游签证协议就是向这个正确的方向迈出的重要一步。

        在这一领域内，另一个值得中美双方重视并努力推进的事情是签署引渡条约。中美双方关于引渡条约的谈判在2009年停了下来。我们在努力追捕已经逃往美国的中国腐败官员。这些潜逃官员或要求政治庇护，或非法滞留美国。美国不应当成为中国犯罪分子的天堂，不管谁在中国当政。那不是能让美国在中国社会中赢得尊重的方式。

        第二是公共健康。我们今天会议所在的亚特兰大市，正是美国疾病控制中心(CDC)的总部所在地。美国疾病控制中心在帮助中国建立现代化的公众健康监控与数据分析系统方面发挥了非常重要的角色，尤其是在2003年“非典”爆发之后。中美在公共健康领域的双边合作发展平稳，尽管有时候没有得到应有的好评。事实上，中美两国能够而且也应当合作，一起改善第三个国家的公共健康状况。

        在公共健康领域，还存在着一个不小的挑战：药品强制许可，也就是使那些获得依法批准的中国公司生产并出售美国和其他国际制药公司的专利药品。世界贸易组织的有关条款允许此类行为。2012年，中国修改了《知识产权法》以适应世贸的相关规则。但在中美关系中，知识产权却是一个高度政治性的问题。和一些国家不同，中国以往在推出仿制最新的药品方面并不积极，包括对这些药品的临床应用，从而更为有效地治疗诸如癌症之类的疾病。对此，我们需要从法律和技术两个层面给予更多关注。

        第三是灾难应对。确切地说，军队在灾难救助方面的作用应当成为一种惯例，还是仅仅作为例外行为？在中美之间，此类问题的敏感程度已经下降。2008年5月中国四川大地震后，美国军队投送了救援物资。但在涉及第三国时，中国军队的灾难救助工作就会被西太平洋国家当成是大国“硬安全”竞争的一部分，而该地区正是美国军事同盟体系的重要组成部分。2013年菲律宾遭受“海燕”台风袭击后，以及2011年日本福岛发生地震和海啸后的国际救援过程中均发生过类似情况。

        在促进灾后应急协调方面，中美两国军方进行过有限的双边联合演习。我认为，在多边领域开展更多的协调，让东亚各国军方在灾难救助领域一起行动起来是必要的。此外，中美两国还可以在提高东亚地区防灾减灾能力方面做得更多，因为东亚地区经常发生台风、地震等自然灾害。

        第四是反恐与反极端主义。在2014年3月1日昆明火车站发生造成无辜旅客丧生的袭击事件之后，包括美国在内，国际上对中国的处置的反应出现了一些积极的变化。虽然还没有完全支持中国打击境内极端主义的努力，但对中国的政策有了更多的同情。不过，在应对恐怖主义威胁和暴力极端主义方面，中美显然可以开展更多的协作。

        无论是中亚地区（尤其阿富汗），还是中东地区的稳定都面临着严峻挑战。事实上，中国、美国和欧洲国家，以及其他有意愿参与其中的国家，都应合力追踪那些与“伊斯兰国”有关的个人的跨境流动，互享信息。其中一些与“伊斯兰国”有关的成员来自中国，他们大多宣称需要其他国家来保护其个人权利。但是，滥杀无辜就是错误的。

        第五是气候变化。在2014年11月中美关于气候变化的联合声明发布之后，两国都不再是国际社会寻求控制二氧化碳排放全球性协议的局外人。我认为，真正的问题未必是达成一项协议。无论2015年在巴黎召开的联合国气候问题谈判出现什么结果，中美两国都应继续努力提高能效，包括通过自身努力和共同协作的方式实现目标。

        第六是南海议题。我想在此提及共同应对威胁商船航行安全的海盗挑战，这与当前热议的中国与邻国关系有关。不管是在美国，还是在中国，很少有人知道中美两国海岸警卫队或类似机构正在参与联手协作，共同在马六甲海峡和南海海域追踪应对接报的海盗袭击事件。两国在一个名为“打击海盗和武装抢劫船只亚洲区域合作协定”的地区合作机制下开展行动。这一多边协议起源于日本的提议，其运营总部设在新加坡。由于参加这一机制的国家地区众多，中国、澳大利亚、印度、韩国、日本、荷兰和丹麦都参与其中，这是一个真正的多边机制。

        此外，中国台湾地区和香港特区的海上执法部门也获准参与其中。因此，2014年9月美国加入后，它已经成为一个有20个国家或地区海岸警卫队参与的多边机制。在这个机制下，传统的或者说“硬安全”的敏感性被放在了一边。因此，我们在应对东南亚海盗的挑战方面已经更有定力。这一机制让远洋运输公司受益不浅，它们不需要继续支付高昂的保险费用。更广泛地说，它也让整个地区从中受益，我们因此确信此类打击海盗的共同努力不必要以本地区海军力量的竞争为前提。

        从“非传统安全”或“软安全”的视角看，通过同步实时追踪所有进出南海上空的商业航班，能够促进这一地区的商业飞行安全。实时追踪应该是地区公共品。截至目前，飞机追踪服务仍属商业性行为，其总部设在伦敦，而伦敦和南中国海属于不同的时区。中国拥有自己的北斗卫星系统，美国则拥有GPS卫星系统。因此，在增强民用航行安全方面，两国应当共同努力，发挥带头作用。

        第七是网络安全。任何国家在管理网络空间时都会遇到几个问题：一是互联网的根服务器的物理位置；二是有关国家如何传输数据，通过海底光缆还是卫星传输？三是如何分配域名以进行跨国通讯。它们当中的每一个环节都是一个控制点。

        连接全球互联网的13个根服务器当中，有10个在美国境内。所以，当我坐在我自己的大学办公室里给隔壁的同事发送邮件时，我的邮件很可能会先经过美国境内的根服务器。因此，我不相信美国的互联网在线用户比我们在中国更脆弱。在治理民用网络空间方面，有一个国际公认的规则，那就是在国际电信联盟（ITU）框架下于1988年达成的规则。在2012年迪拜会议上，国际电信联盟试图更新这些规则，但是有关各方并未就此达成协议。在今天这个小组的讨论中，有人提到了中美合作打击网络犯罪的需求，这是非常必要的。不管怎样，中美双方都应首先停止指责对方。

        最后，也就是第八点，是发展问题，尤其是在亚洲基础设施投资银行（AIIB）即将设立的背景下。亚洲基础设施投资银行之所以有机会，部分是因为世界银行和亚洲开发银行在基础设施贷款方面不那么积极。尽管如此，我们也要知道，这并非因为世界银行和亚洲开发银行缺少基础设施贷款的资金，而是以往这些贷款往往回报甚少。现在则因为出现了亚洲基础设施投资银行，在贷款方面就会出现竞争。但是，这样的竞争应当避免使接受贷款的国家陷入债务陷阱。在这方面有很多以往的教训值得汲取。

        在促进亚洲发展方面，中美两国在第三国的合作也取得一些成绩。2014年，中美两国政府和东帝汶达成了三边农业合作协议。这个项目规模不大，但是却传递出了一个积极的信号。如果有更多的此类三边协议，无疑会减少该地区各国对于中美竞争可能导致的负面后果的担忧。

        “中美策”专栏，旨在集纳中美两国学者的声音，希望为推动两国关系在新时期的健康发展提供积极的思维角度和建设性观点。本专栏特邀上海社会科学院世界中国学研究所与美国亚特兰大卡特中心中国项目（The Carter Center China Program）作为学术合作单位，约请中美两国资深学者、政论家与外交家各抒高论。