IWEP国际经贸评论|奥巴马离TPA仅有一步之遥

　　TPP被视为奥巴马政府亚太再平衡战略最核心的支柱之一，而TPA（贸易促进授权，Trade Promotion Authority，系美国国会给与美国总统进行国际性贸易协议磋商的特别授权）则是确保TPP最终完成谈判、达成协议的关键一环。TPA能否顺利获得美国国会的批准，成为判断TPP能否年内如愿达成的“试金石”。

　　按照美国宪法，对外贸易政策决策权属于国会，国会可以对美国行政部门谈判达成的任何贸易协定提出种种修改要求，或是任意无限期拖延、悬置。正是为了解决这个问题，美国《1974年贸易改革法》规定，总统可以采取“快车道”程序，贸易谈判协议提交国会后，国会无权修改，必须在15 天内审议、表决，使之具备法律效力，以加快批准流程，减少协议失败的可能性。自从这项制度建立之后，美国政府在对外贸易谈判中究竟有无作为、作为多大，基本上就取决于总统能否取得贸易谈判“快车道”授权。

　　TPA的第一期授权设定于1980年到期，之后延长至1988年，后又延长至1994年。美国-以色列自由贸易区、美国-加拿大的自由贸易协定、北美自由贸易协定（NAFTA），以及乌拉圭回合协议法案就是在此阶段的TPA授权下顺利通过并实施的。在20世纪90年代后半期，由于遭到来自众议院共和党人的反对，该授权被搁置长达8年之久。不仅多边贸易进程处于“延误”和“等待”状态，美国在贸易领域的领导权威也受到质疑。布什上台后，亲自到国会游说，使TPA终于在2002年重生。通过TPA，美国与安第斯、新加坡、澳大利亚、巴拿马、智利、摩洛哥、巴林、哥伦比亚、韩国、多米尼加-中美洲、南部非洲关税同盟、秘鲁等签署了双边和区域性贸易协定。所有的这些贸易协定都是在布什法案期限内完成的。

　　TPA俨然成为美国政府在多边和双边贸易谈判中确立主导地位、控制谈判主动权的首要策略。

　　从2010年开始的TPP谈判已进入第6个年头。虽然曾多次设定谈判结束的最后时限，但均未能如愿。诚然，TPP成员中两个“巨无霸”——美日之间的利益博弈是观察TPP进展的风向标。经过多轮磋商，尽管两国在农业和汽车等领域的“讨价还价”依然在继续，但分歧已经越来越小。马来西亚、越南等新兴市场国家在国有企业、劳工、环境和知识产权保护等问题上，与发达国家之间的分歧也逐渐缩小。

　　事实上，影响TPP谈判进程的一个至关重要的因素就是奥巴马总统还没有获得美国国会的TPA授权。根据美国相关法律程序规定，国会有4个月的时间对达成的TPP协定进行审议。如果TPA被拖延几个月，TPP协定达成的时间也会被相应拖延几个月，届时美国已进入2016大选年，各种难以预料的政治、经济因素都会对TPP形成巨大的干扰和影响。特别是民主党可能为争取选票而不得不更多满足劳工组织和集团的要求，强力反对签署TPP协议。因此，如果拖到那时，TPP协定是否能在国会顺利过关就存在诸多不确定因素。成员国通过多年努力辛辛苦苦换来的“劳动果实”就可能因美国国会的阻挠，或者协议被无限期搁置而付诸东流。因此，所有成员国都在看美国国会对TPA的态度和表决结果，尤其是日本。日方几乎已表明立场，在美国会通过TPA以前，不会做出最后的让步。日本财政大臣甘利明也曾表示，在美国国会通过TPA前不太可能再举行部长级会议。

　　奥巴马迫切希望能在2015年夏天前完成所有TPP谈判，以将达成的协定送交国会，并在年底前获批准。为使这一目标顺利达成，获得国会的TPA授权至关重要。

　　2012年初，奥巴马政府表示，想要推动TPP的谈判，TPA的有效性是必要的前提条件。此后，美国政府官员为恢复TPA的有效性做了大量工作。2014年底和2015年初，随着 TPP谈判逐步接近尾声，奥巴马政府加大了争取“贸易促进权”的力度。但是要获得这项特别授权，需要先在国会中进行反复讨论，并不是每次都会成功。特别是美国国内在 TPP问题上一直都存在对立看法，因此在TPA审议时，各种力量和利益团体都想把自己及其所代表的利益集团的诉求纳入其中，围绕TPA的审议一波三折。

　　2015年5月13日和22日，美国参议院连续两次对TPA议案进行程序性表决。颇具讽刺意味的是，TPP在执政的民主党内遭到了强烈的反对。一方面他们担心TPP会对美国的就业和制造业带来巨大冲击，另一方面在劳联-产联等劳工组织的游说和压力下，民主党人坚持要将打击货币操纵等极具争议的方案与TPA捆绑讨论，致使5月13日就TPA展开参议院辩论的议程未能达到60票支持的门槛线。

　　尽管这只是一个程序性失败，但这一结果让急于达成TPP谈判的奥巴马政府感到极大的担忧。此后，奥巴马立即召集参议院会议，同投了反对票的10名民主党籍参议员紧急磋商，请他们支持自由贸易，最后双方达成妥协。5月22日当参议院对TPA法案进行最终投票时，曾有长达30分钟的时间支持票和反对票保持对等。密切关注进程的奥巴马从白宫再次致电民主党议员做工作，终于确保了该议案在最后的投票中以62对37的结果涉险过关。

　　TPA在美国参议院过关对奥巴马来说虽是一个阶段性的胜利，但未来该议案进入众议院仍有一些不确定因素。一方面，尽管共和党人在众议院拥有较大的优势(在总共435个席位中占247席)，但这一届国会中有173名共和党议员被称为“犀牛”，意指他们只是名义上的共和党人，其政治立场已发生位移。而众议院中绝大多数民主党议员都对TPP持反对立场。另一方面，有关货币操纵的议案虽在参议院被否决，但不排除在众议院被重新提出来，也不排除类似议案被要求捆绑讨论的可能。因此未来TPA在众议院的讨论很可能会出现新的波折。

　　TPA在参院取得突破，让TPP成员方看到了曙光。在此之前，除美国以外的11个参与谈判的TPP成员国都表示，除非通过贸易促进授权，否则不会亮出最终的“底牌”来完成谈判。澳大利亚贸易部长罗伯（Andrew Robb）曾乐观表示，如果这些来自华盛顿的好消息最终成真，那可能为两周内结束TPP谈判铺平道路。

　　TPA在参院取得突破，使美国朝高标准贸易协定迈进了一步。奥巴马发表声明说，参议院通过“快速道”授权是美国朝着达成强有力、高标准贸易协定迈出的重要一步，有利于扩大美国中产阶级面临的机遇、为工人创造公平竞争环境、为全球经济确立规则。

　　因此，一旦TPA最终获得美国国会的批准，奥巴马就获得了与他国达成重要自由贸易协定的授权，而未来国会对已达成的协定只能投票赞成或反对，不能再对其中的条款进行修改或添加修正案。这一结果将为TPP在美国国会的顺利通过扫清道路。

　　[作者系中国社科院世界经济与政治研究所研究员。本专栏由中国社科院世界经济与政治研究所（IWEP）国际贸易室开设，解读国际经济与贸易大势。全球视野，中国情怀。]