谁在从基础设施建设工作中受益？美国公共工程中的利益与歧视

编者按：美国总统拜登于2021年3月宣布的2.2万亿美元的美国就业计划，引发了一场关于“哪些公共投资可以被归为基础设施建设”的激烈辩论。在共和党人看来，基础设施建设仅限于以碳经济为主的固定建设项目，例如道路、桥梁、港口和机场等等。然而，在疫情的冲击下，越来越多的人们意识到了拥有健全和多样的基础设施的重要性。包括医疗、教育、信息通讯等项目应该成为基础设施建设计划中的重要部分。正如西塞罗所说的，基础设施是对城市的关怀。但在过去的基础设施建设中，政府往往忽略了原住民与有色人种的需求，力求建设以白人利益优先的社会，而拜登本次提出的计划也提出了实施修复性正义行动的重要性，但是这样的计划能否在未来得以维持，基础设施又将让哪些群体最终获利，这些问题的答案仍未可知。

本文原载于《波士顿书评》。本文作者David Alff是纽约州立大学布法罗分校的英语副教授。他是《意图的残骸:英国文化中的项目，1660-1730》的作者。他的新书，《道路权利》，调查了早期现代英语世界基础设施的法律和文学历史。

2021年3月31日，美国宾夕法尼亚州匹兹堡，美国总统拜登发表讲话，并公布了一项2万亿美元的基础设施计划。

美国总统拜登（Joe Biden）于2021年3月宣布的2.2万亿美元的美国就业计划（American Jobs Plan）引发了一场关于“哪些公共投资可以被归为基础设施建设”的激烈辩论。白宫及该计划的支持者将基础设施设想为一种开放式项目：它可以帮助美国人过上可管理的、令人满意的生活。拜登提出的“将纳税人的钱用于儿童和老年人护理保健、实现学校现代化、建设退伍军人医院、发展宽带连接、更换铅管和预防流行病等项目”的提议，体现了一种先进的理念，即基础设施的发展可以服务于社会。最初的法案暗示，基础设施是可以不断更新调整的、对培育集体生活的承诺，马歇尔·萨林斯（Marshall Sahlins）称之为“供给社会”。

相比之下，共和党人更严格地将“基础设施建设”视为支持碳经济的固定建设项目。密苏里州参议员罗伊·布朗特（Roy Blunt）在攻击拜登的就业计划缺乏所谓“真正的”基础设施后，要求制定一项仅限于“道路、桥梁、港口和机场”的替代性出资方案。共和党人偶尔会把运河、大坝、税收、精炼厂或铁路列入他们方案的要点中，但不变的是他们对长篇大论的偏爱：基础设施可以被归结为一小撮逐条列出的设施，而不是像“基础设施”这一概念本身那样容易变通。保守派希望基础设施稳固且不言自明——他们声称：当你看到基础设施时，就会知道什么是基础设施，而且能通过“那些不是基础设施的项目”来确定这一概念。

在特朗普政府的“基础设施周（Infrastructure Week）”推迟了四年之后，美国人正经历着“基础设施之春（Infrastructure Spring）”这一旷日持久的僵局，而现在尝试性的妥协即将达成。这一僵局及其潜在的解决方案（它将把一项两党共同通过的、旨在更新国家实体工厂的法案与民主党人可以通过参议院预算和解程序的“人力基础设施”方案联系起来）有着悠久的历史，它甚至在今天美国关于就业计划争论的术语出现之前就已存在。回顾过去，“基础设施”这一概念出现之前的基础设施，揭示了我们是如何继承了这一关于“国家在维持经济和文化生活中的作用”的矛盾观念。为什么在某些人看来，基础设施是一种渗透的精神，而在另一些人看来却是一种组合？为什么这个术语会成为政府治理不相容理论的代表？如果真的像俄亥俄州参议员罗布·波特曼（Rob Portman）所说的那样：拜登的计划“重新定义了基础设施”，那么它首先意味着什么?

19世纪70年代，“基础设施”一词首次出现在法国，当时工程师们需要一个术语来描述支撑铁轨的碎石碴。从前缀 “infra（下面）”和词根“structure（建筑）”中引申出来的基础设施（Infrastructure）包含了所有使火车能够穿越土地的土方工程，如桥梁、隧道、涵洞和交叉口。

在19世纪90年代和20世纪初，基础设施一词进入到英语体系中时，这个词已经包含了任何大型工程的“附属部分”，从民用铁路和公路到军事基地、机场和信号网络。基础设施成为了技术术语，指代支撑现代生活的设施和管道（这些设施和管道往往位于地下）。它为那些负责在战斗中帮助人们取得胜利、在国内为人们提供便利，却几乎无法被理解的系统提供了整体性的名称。事实上，基础设施帮助英国人掌握了如何实现巨大规模的工业化军事行动，以及减轻了其战后重建工作的负担。

但是对这个词的接受过程可谓非常之慢。当“基础设施”这个词开始在工程界以外传播时，人们纷纷皱起了眉头。1951年，在《纽约时报（New York Times）》的一篇文章中，亚瑟·克罗克（Arthur Krock）将基础设施视为技术官僚“胡言乱语”的新样本，其目的是“使公众能够接受某些计划、想法和情况，而一旦用简单英语表达这一计划，公众势必不会接受它。”克罗克声称，基础设施是一个“N. A. T. O.（北大西洋公约组织）的术语，旨在确保美国将承担全部费用”，这个冷笑话暗示新的官僚主义条款掩盖了美国盟友的诡计。

1950年，当英国国防部长伊曼纽尔·辛维尔（Emanuel Shinwell）敢于在下议院说出“基础设施”一词时，温斯顿·丘吉尔反驳说：“我们并不觉得我们听到的东西有多聪明”，但在他能够“查阅字典”之前，他没有多说什么。两个月后，丘吉尔回到议会，在那里他强烈反对“关于‘超国家权威的基础设施’的惯常术语”。“‘基础（infra）’和‘超越（supra）’这两个词，”丘吉尔接着说，“已经被一帮知识分子引入了我们现在的政治用语，他们急于用自己在温彻斯特学过拉丁语这一事实来给英国劳工留下深刻印象。”

就连美国国务卿迪安·艾奇逊（Dean Acheson，一位律师和外交官，马歇尔计划的共同设计师和技术术语的解码大师）也对这个词感到困惑。1952年，在一份有关里斯本北约会议的广播电视报道中，他哀叹道:“有一件我无法向你们解释的事情，那就是为什么这些设施会被称为‘基础设施’。但尽管存在这些严重的障碍，（我们仍然）在这个问题上取得了良好的进展。”这种“污名化”在20世纪末才逐渐消失。作家们否认这个词的方式是为它加上引号，或者在它前面加上“所谓的”。1994年，威廉·萨菲尔（William Safire）仍在哀叹“吸血鬼般的基础设施在夜深人深的时候回归，从信息时代多姿多彩的语言中吸取血液”。

像二十世纪的许多人一样，丘吉尔、艾奇逊和萨菲尔喜欢用更普通的语言来描述基础设施的概念。在新政（New Deal）之后的几十年里，英语使用者通常把国家资助的建筑称为“公共工程”。“公共工程”最早出现在十六世纪的英国，作为拉丁语短语“opera publica”的翻译进入英语，它表示为公共利益而采取的行动，包括了标志性的建筑，如引水渠、下水道、高速公路和公共建筑（basilicae），甚至可以满足当今对基础设施最严格的定义。这一概念还包括寺庙、浴室、剧院和市场等机构，以及马戏团、祭祀、娱乐和商业，代表了对西塞罗所说的：对城市的关怀（cura urbis）这一更广泛承诺。

英国的公共工程保留了这种创造属于每个人的东西的理想。十六和十七世纪的作家们把工程想象成一种改善臣民生活的策略，并通过利用社会上最贫困居民的劳动来扩大公共领域。1531年的一项扶贫提案要求公共工程项目雇用“乞丐、流浪者和闲散者”。立法者认为，修路和排水等任务不仅能增强王国的实力，还能通过征召流浪人口为王室工作来约束他们。出于同样的人力资源管理精神，法国法学家让·博丹（Jean Bodin）建议让战俘“在公共工程中劳动”，而不是在集中营里闲坐着。博丹认为，公共工程甚至可以将敌方战斗人员转化为国有化的劳动者。

当立法者考虑到现代早期工作福利的社会效益和后勤问题时，宗教作家则主张将公共工程作为改善基督教国家与上帝关系的一种做法。在英国作为一个繁盛的民族国家，同时也是一个圣公会神权国家的背景下，大教堂、教士住宅，甚至个人的善举都属于公共工程。虽然基础设施的概念在今天看来是世俗的（这是对当下此地的物质维护的说法），但是伊丽莎白时代的神圣工作满足了十七世纪对来世的关注，同时也建立了一个“君主对世俗和神圣事务拥有最终决定权的”政府。

事实上，文艺复兴时期的注释家爱德华·雷诺兹（Edward Reynolds）认为，“基督教的工作是模范性的，因此是公共性的工作“，向外界展示的美德能够激励邻居们为在地球上建立上帝的王国伸出援手。爱德华·斯蒂林弗利特（Edward Stillingfleet）和爱德华·普拉斯（Edward Purchas）等神学家将教堂与公路、桥梁、水井、城堡和医院一起列入他们的公共工程清单。还有人将主教宫殿和修女院归类为“公共工程”。一位新教神学家威廉·艾姆斯（William Ames）甚至把《创世纪（Genesis）》中叙述的宇宙的创造和毁灭称为“上帝的公共工程”。

公共工程成为了评价政府技能和正义的标准，因为臣民们可以用大量的公共工程来赞扬某个国王或议会，或者以没有公共工程作为一个政权无效的证据。1650到1660年期间，当下议院和奥利弗·克伦威尔（Oliver Cromwell）将王国作为一个共同体来统治时，日记作者和园丁约翰·伊夫林（John Evelyn）哀叹道：“这个国家的公共工程的进展和改进很小。”当1660年君主制回归时，另一位保皇党人托马斯·斯普拉特（Thomas Sprat）高兴地表示，国王查理二世激起了“更多的议会法案，用于清理和美化街道，铺设公路，开凿河流，增加制造商，开展渔业贸易，以及许多此类公共工程。”

1679年，罗杰·L·埃斯特兰奇（Roger L'Estrange）提出，“公共工程应该得到公共鼓励”，这并不是因为它们一定能使个人投资者致富，而是因为它们使国家能够支持有利润的企业。正如苏格兰道德哲学家亚当·斯密（Adam Smith）在一个世纪后所解释的那样，公共工程对一个国家来说是“最有利的”，但它的规模太大，无法“偿还任何个人或少数人的费用”。公共工程表达了文学评论家迈克尔·鲁宾斯坦（Michael Rubenstein）所说的拥有一个伟大社会的“社会需要”。

在理查德·萨维奇（Richard Savage）1736年的诗歌《公共事业中的公共精神（of Public Spirit in Regard to Public Works）》中，这一要求得到了最热烈的表达。萨维奇在写给英国汉诺威王储弗雷德里克（Frederick of Hanover）的这首《先锋派基础设施（infrastructure avant la lettre）》的颂词中，以一种让人联想到今天党派话语的方式开篇，列出了一系列公共工程。但与国会共和党人“简明扼要”的基础设施清单不同，萨维奇的目录不仅包括道路、运河和灯塔，还包括教会、大学和剧院等机构，这些机构促使人们向“道德真理和神圣的科学”前进。萨维奇在他那一连串令人窒息的英雄诗歌中，把公共事业描绘成经济增长的催化剂和一种文化追求，正是这种追求首次让文明变得值得居住。萨维奇将目光从自己那破败的事业上移开，看到了“向艺术致敬，在那里有着安全、财富和快乐；在陆地上，在波浪上，在伤痕累累的工程中团结起来”。

萨维奇对公共事业的人文主义态度表达了一种信念，即国家资助的人文艺术可能教会英国人“对全人类表现出仁爱之心（这是对他诗歌的接受者和潜在捐助者弗雷德里克王子的一个不太明显的暗示）”。亚当·斯密同样赞扬了“良好的道路、运河和可航行的河流”，因为它“减少了运输费用”，并鼓励了“对偏远地区的开垦，这一定要成为全国范围内最广泛的地区”。公共工程为商业和文化交流提供了固定资本，将多样化和分散的乡村纳入一个有凝聚力的英国之内。

这种将公共工程作为“实际工程”和“社会工程”的概念在刚刚起步的美国以“内部改进”的名义扎根。在1803年的路易斯安那购买案之后，美国立法者考虑了各种项目来解决土地问题，并将一个以大西洋贸易为基础的国家转变为一个大陆帝国。这些努力引发了“公共工程应该为谁服务”的问题，联邦和州立法者就各种计划的有效性和合宪性进行了争论。伊利运河会让所有美国人受益还是只让纽约人受益？铁路能否使共和国富裕起来，还是仅仅是让巴尔的摩获利？在这些辩论中，很少有人承认美国原住民的公共地位，对他们来说，建立定居者与殖民者的交通管道意味着拓荒者的涌入、土地（开发）的停滞和迁移。公共工程通过使美国白人的生活更加便利，对原住民部落造成了伤害。公共工程强调了排斥性，并明确地揭示了哪些人口在早期美国公众生活中是重要的，哪些是不重要的。

1832年，法国游客亚历克西斯·德·托克维尔（Alexis De Tocqueville）感叹道：“美国是一片充满奇迹的土地，这里的一切都在不断变化，每一个变化似乎都是一种进步。”尽管他忍受了“可怕的道路”、被冲毁的桥梁和结冰的河流，但托克维尔在美国也遇到了“伟大的公共事业工程”，即使在居民者很少的地区也保持着“惊人的信件和报纸流通”。托克维尔总结道：“我刚刚进行了一次迷人但非常疲劳的旅行。事实是，要在这么短的时间里、在冬天，穿过我们刚刚走过的那片广阔的土地是不可能的。但我们是对的，因为我们成功了。这就是故事的寓意。”托克维尔的成功故事赞扬了杰克逊式的美国内部改进，但同时暗示这些工程已经受到投资不足的困扰。

在南北战争时期，关于公共工程地理受益者的争议变得更加明显。这个分裂的国家的标志性基础设施建设，即第一条横贯大陆的铁路，直到南方各州脱离联邦后才获得国会授权，从而使北方的共和党人能够通过协商一致的方式进行立法。地区分歧一直持续到20世纪初，当时富兰克林·罗斯福（Franklin Roosevelt）的新政（New Deal）将公共工程作为雇用大萧条时期的美国人的一种策略。工程进展管理局（The Works Progress Administration）雇用公民在农村地区修建道路、桥梁和电网，这些地方的现代管道可以促进史密斯口中的“偏远地区的耕作”。工程进展管理局的工人还建立了博物馆，美化了操场，并配备了健身房。该机构的资金为纽约的中央公园动物园、圣安东尼奥的河边步道和迈阿密的橘子碗球场的建设提供了资金支持，这些基础设施传达了美国人认为自身“资源丰富、具有纪念意义和拥有文明”的概念。

在1930年代，该机构的联邦剧院项目向演员、导演、编导和音乐家支付报酬，在观众和捐赠者弥补他们的经济损失的同时维持着表演艺术。该项目将戏剧想象成自成一派的社会基础设施形式，并从古希腊的铭文中借用了其座右铭：“我们将以人民的投票为依据来发行这些作品。”与此同时，联邦作家项目（Federal Writers’Project）通过记录和转录口述故事来建立国家记忆的文本档案。这本人种学著作包括了“奴隶叙事集”，它汇聚了来自被奴役的非裔美国人的数千次采访。这些作品反映了一种公共工程的理念，这些理念可以追溯到理查德·萨维奇（Richard Savage）的论点，即“公共精神仍然是学习的朋友”，甚至进一步追溯到西塞罗对公共工程的理解，即集体自我关怀的表达，其中也包括了对过去的关怀。

尽管新政提出了共享国家遗产的建议，但却加剧了关于政府是否有权评判文化事业的价值，以及是否有权通过联邦专款来修补破碎的经济的争论。1939年，当国会从联邦剧院项目中撤掉资金时，甚至罗斯福也承认“普通选民还没有意识到鼓励艺术、音乐和文学的必要性。”四年前，当最高法院在1935年否决了《国家工业复兴法案（National Industrial Recovery Act）》时，罗斯福提议在参议院中安排有利于他的公共工程议程的法官。关于如何支持公共利益的争论再次迫使政治家们辩论他们的执政理由。

与罗斯福一样，拜登现在正在处理一场危机，这场危机使美国人对私人市场能否提供一个正常社会的能力产生了怀疑。在过去的16个月中，美国的商业医疗保健系统出现了问题，其供应链断裂，工资经济崩溃。同时，在对最初新冠疫情作出疏忽反应之后，国家通过擦拭鼻子、注射疫苗、监管旅行和发放救济支票等工作，重新获得了信誉。白宫在一份备忘录解释说：“现在不是回到过去方式的时候，”该备忘录体现了人们对一个积极（干预的）政府的赞赏，“现在是重新想象和重建新经济的时刻。”

许多大国已经投资于基础设施，向其公民展示进步，并在国外具有经济影响力。中国已经建立了世界上最大的高速铁路系统，现在正在制定“一带一路倡议”的基础设施项目，承诺到2049年用货运列车、卡车和集装箱船连接亚洲、非洲、欧洲和中东的大片地区。在巴西，总统贾伊尔·博尔索纳罗（Jair Bolsonaro）通过授权在亚马逊流域建设大坝、港口和高速公路，这些项目通过向伐木者和采矿者开放该地区的雨林生物群来迎合总统的农村选民基础。

拜登关于改造建筑的承诺借鉴了公共工程的“老剧本”。按照罗马参议员和英国国会议员的传统，拜登提倡把工作作为雇佣公众的工具。在他4月份对国会的演讲中，总统将他的法案描述为“二战以来最大的就业计划”。他强调，这一“建设美国的蓝领蓝图”将在复苏的制造业中雇用那些“在信息经济中无法获得职业机会的公民”。该计划认为，工业工程提供了“通往中产阶级生活的阶梯”，营造了一个对缺少大学文凭的人群更加友好的国家。

政府设想的基础设施将弥补护理人员“大多数是价值被低估的、缺少报酬的有色人种妇女”的事实，部落水务协议受到侵犯，保留地的电信服务不足，“过去的交通投资分割了社区“或“遗漏了最需要可负担的交通选择的人”。拜登表示，新的工程将对历史上对人民的虐待进行反思，同时执行早应进行的修复性正义行动。在拟议的和解法案中，这一民权使命将在多大程度上得以维持，还有待观察。

艺术和人文并没有像西塞罗的罗马和罗斯福的新政那样出现在美国就业计划中。然而，该法案的支持者明白，支持基础设施建设需要涉足关于社会学家埃里克·克兰伯格（Eric Klinenberg）所说的“我们想要的社会”的文化争论。这句格言的核心是不言而喻的：“我们”。这掩盖了一个事实，即人们总是希望社会成为不同的东西。美国在基础设施建设方面的雄心壮志，在被泄露的“美国优先”党团会议（America First Caucus）纲领草案中得到了体现，该草案呼吁“基础设施……要符合欧洲建筑的后代，公共基础设施必须是实用的，同时要是令人惊叹的、经典的美丽，适合一个权力和自由的世界”。这份文件是对欧洲美学遗产的诉求，但同时它也将公众“缩小为白人文化传统的继承者”。

除了种族主义之外，该纲领还误解了基础设施的历史，认为它是统一的“权力”和无拘无束的“自由”，而实际的公共工程需要进行大量的斗争，以确定谁得到了便利，谁来承担费用。工程总是像构思它们的公众一样充满争议，经常发现集体意志的局限性。《美国工作计划》承认了这一历史，提出通过构想超越建筑领域的工程，并解决那些以前被排除在基础设施承诺之外的群体的问题，来重新连接社会的成本与效益路线。政治家们总是要求公共工程提供未来，而拜登则要求建立能够被记住的公共设施。他提出的“让公共工程赋予新公众以权利”的建议引起了可预见的骚动——就像基础设施计划一直以来会引发的争议那样。