温铁军谈危机②〡拉动增长，投资重点应放在县以下的城镇

        【编者按】

        当前，经济下行。危机迫在眉睫。如何转化？

        7日，温铁军教授在北京大学发表题为“周期性危机与成本转嫁”的演讲，梳理了共和国66年来历经的经济危机及其应对经验，提出了依托国家级战略投资，实现逆周期调节的对策，简单说，就是“维持投资拉动增长”。

        温铁军系中国人民大学学术委员会副主任，“三农”问题专家。此次演讲由战略与管理杂志社、海南出版社与北京大学中国战略研究中心联合主办。查看更多文章，请关注由海南出版社出版的《战略与管理》系列书籍。微信号：hainanbook。

        从1950年到1980年，我国发生了多次周期性经济波动。

        从1952年中国第一个五年计划开始，最大规模的一次波动是负的40%。什么时候呢？1960年。从这儿猛跌下去。这就是当苏联1960年撤走所有的援助的时候，中国经济跌入了资本为负的危机状态。

        怎么爬起来呢？上山下乡。第一次外资开始撤离是1957年，中央财政收入大幅度下滑，下滑到1960年、1961年最低。这时候1960年到1961年我们就有了第一次上山下乡运动。体现了什么道理？城里没有就业的青年送到乡下去。在西方发生危机的时候，不能就业的青年失业率非常高，高达30%、40%，青年上大街，要么解放广场运动、要么就是捡起街上的石头砸警察，我们当年没出这些事。解决危机的办法是把城里不能就业的青年送到乡下。

        如果说1950年大规模的城市失业和高通胀，是靠土地改革向农村转嫁成本化解的。那么1960年的“三自一包”也是类似的措施。

        第二次上山下乡什么时候？1967-1968年开始的。什么原因？局势紧张。必须得采取措施应对，什么措施呢？三线建设，把当年苏联投资在东部、在沿海所形成的这些工业往内移，这是1963年这一年决定的。中央搞大三线，地方搞小三线，总投资2700多亿。

        我有一个问题：向内地转移工业会产生经济价值吗，会产生增加值吗，会创造收益吗？你们都摇头，确实不创造收益，所以它是个国家战略，只有净投入而几乎没有效益，大规模的净投入还导致基础物资紧张和物价上涨……引发了第二次危机。1967-1968年，经济增长率大幅下降了20%左右，意味着又得向农村求化解。于是就有了我们那批人的上山下乡。

        各位，你以为往乡下送那么简单吗？几千万知青，谁愿意要？

        所有农村中学生，全都没有安排工作，比我们城里的大约多一倍以上，这些人全都回户了，根本不算工龄。我们城里人下乡叫插队，能去插队，就是因为事先有集体化组织，可以直接从大队集体的库里面挖粮食给知青消费。以我们村为例，吕梁山区的一个小村，去了多少人呢？26个，等于给这个村增加了10%的人口，而且都是最能吃的。这令村里增加了大约三分之一的粮食消费，没有集体化谁能供得起？

        我们1968年下乡这一拨的宏观背景，同样是因为国家大规模投资不能产生回报，于是财政赤字压力下建设投入一下降，新增生产能力就下降，就得大规模往农村转移城市劳动力。和1960年一样，仍然以知识青年上山下乡的名义。

        所以，过去国家应对工业化内生性危机的真正的经验，主要是成本转嫁，而不是谁比谁更英明。

        1970年，中美关系破冰。到要准备谈判的时候，尼克松说我要先给毛泽东送个大礼，解除了对中国的封锁。因此，毛泽东和周恩来抓紧制定“四三方案”，引进43亿美元西方的设备，从过去偏军事，转向偏民生。从此，中国对西方开放。

        1974年，要引入西方设备，引入什么？西方不可能像早年苏联那样给以战略援助，只可能是贸易洽谈。这时候，更要用农产品和以农产品为原料的工业品向西方出口，来换西方的设备投入。这时候国家外债转为财政赤字、国内经济再次下滑，从1974年下滑到1976年。1974年下滑比较严重的时候，毛泽东说：“邓小平是个能人，把他请回来，让他抓经营管理。”

        所以，第三次上山下乡是从1974年到1976年，还是向农村转移劳动力，城里没法安排就业。

        华国锋接班之后制定了一个“八二方案”，要引进82亿美元的西方设备。大量引入外资在我们这个体制下，都转化成外债。外债只能国家还，无论是哪个企业得到什么国外设备，最终都是国家财政给它付账，因此国家负债陡然上升，到1978-1979年，财政赤字大量增加，经济又掉下来了。

        1978年邓接手的时候，经济是明显下滑的。邓小平面临1970年代留下的一百多亿美元的债务，都转化成赤字了，再加上对越战争，直接军费开支接近50亿人民币，也都变成财政赤字。

        在那个年代，没有财政投资，就无法扩大再生产。怎么办？邓小平没法再搞城里知青下乡了，1980年采取的危机应对对策，后来就被我们解读为改革。什么政策呢？其实就是财政没钱了，不如对地方和企业放权让利。那么，农村改革怎么回事？当时的领导人说，既然财政拿不出钱来，不如放了，给农民休养生息吧。当年这都是大实话，老同志们的回忆录里都有。

        那，从哪儿放？从边远农村，从贵州、安徽贫困地区允许大包干，陕西、甘肃、宁夏、青海、四川等等边远地区先允许大包干，甚至允许分地。邓小平一看分地管用，干脆就都放了。当时文件都把当时的家庭承包叫做“建立统分结合、双层经营、以家庭联产承包责任制为基础的社会主义农村集体经济”。我念完一遍，你们谁能把它重复出来？当时政策部门有年轻人说，罗嗦这么多干嘛，不就是给农民分地吗？“分田单干”四个字全解决了！

        在放的时候，中央同时出台了很重要的休养生息政策——大幅提高粮价。1979年到1982年，中央把粮食综合收购价格提高了49%。一下子把农民的积极性调动起来了，多卖一斤粮食能多赚49%的钱，于是产量一下子上来了，连年增产。

        分地是动增量，还是存量？当然是存量。有人说中国搞的是创造增量的渐进改革，是平滑过渡的。其实不然。1980年代最大的改革，是一步到位地把中国最大规模的资产——土地再次平均分配给农民。农民有地种了，有吃有喝不找你了。整个国家财政里的农村开支，从百分之十几陡然下降到百分之二点几。这二点几干嘛呢？维持县以下涉农部门的基本生存，不再可能去服务农民，于是基层政权处于悬浮状态。这也被我们在研究中称做“治权残缺”。

        接着，上面又出台了一个文件，要求“建立县以下地方财政”，但是自收自支，国家不管了。什么时候又重新管的呢？一直到2004年，取消农业税，才说今后县以下的农村基层开支主要由中央和省两级负责。

        改革之初，农村人口占总人口的85%，现在大约占45%，按户籍算还是70%。大量农村人口的基本公共开支，政府长期是不管的。中国为什么能够有这么高的增长率？因为应支未支的一部分被作为生产性投入了，政府长期没管农村的基本公共开支。

        这时候，财经界开始出台深化改革方案，其深刻程度、全面程度，都远甚于苏联当年的方案，现在叫做“顶层设计”。只不过，当时是老同志们集体作决策的，他们大部分不认可全面推进，结果是先试一下“价格闯关”，随即引发了1988年的通货膨胀，1989年进入“生产停滞”。

        随之，是1990-1991年的萧条阶段。1992年，邓小平南巡。地方经济高涨。国家允许沿海各个地方自主地大规模地引进外资，地方政府公司化竞争却不承担风险，于是地方上交给中央承担的负债和赤字就又陡然增上去了。

        1993年外汇、财政、金融这三大赤字同步爆发，经济大幅度下滑。这时候，朱镕基大力推进城市企业改革，靠“铁血十六条”，加上“砸三铁”实现“三年软着陆”；到1997年遭遇东亚金融危机外需陡然下降，他又得从1998年接任总理起180度大转弯把投资搞上去了。

        每一个危机都有代价，代价的直接表现一般是为失业。中国的“待业”、“下岗”也都是失业。当年4000万知青下乡，1980年4000万知青回城待业，到1990年代后期又是4500万职工下岗。国企改制后，有不少国企工人，每天早晨要去签到，然后在车间里大家坐在一块，发几份文件，读去吧。到月底的时候，银行对企业发生活补贴贷款。中国用这种方式稳定了大局。

        这以后，国企社会包袱算甩掉了，我们就应该进入到市场经济新阶段了。可是还没来得及进入新阶段，又出麻烦了，什么呢？1997年东南亚金融风暴爆发，1998年朱镕基大规模增发国债拉动投资，用投资增长解决就业。由此开始，中国经济一路靠投资拉动增长和带动就业。大量的投资由国有金融部门转到国有企业部门，国有企业部门又把它用来搞基本建设了，所以就发生了较高通胀。

        到现在，我们又遭遇到经济大幅度下滑。怎么办呢？地方债务问题很严重，大量的地方投资变成了银行坏账，所以，现在对内强调城镇化。对外是“一带一路”，把工业生产能力向外转移，但不保险。比如说要进入东南亚地区，各方面情况跟中国完全不一样，就要支付巨大的制度成本。例如，要修高速铁路，出现一个难啃的钉子户，就必须绕弯！绕不了弯，这条路就被阻住了。“走出去”之后，人家的体制根本不一样，所以成本很高。

        所以，我们真正要做的是什么？真正要做的是维持投资拉动增长的常态。这就是强调城镇化战略的实质。有人算了一笔账，一个农民进城可带动20万投资，未来要多少农民进城？如果要动员两亿农民进城，就带动40万亿投资。

        但是别忘了，眼下还有另外一个更重要的目标——生态文明，生态文明是资源、环境和社会的综合性发展，内涵是多样性的。如果都搞成统一的城镇化，那就很麻烦。

        现在更难以改变的是，有关主管部门只认“城市化”，外国人也只认城市化，我们请了高盛等外国公司来给中国人做规划，上来就是城市带、城市圈等概念！就流行起来，“城镇化”随之演变成了现在非常西方化的城市化发展模式。但，超大型城市一定是高度污染的，是生态不可修复的。要想实现生态文明这个战略目标，恐怕不能搞大城市化的。

        我们希望把投资重点放在县以下的城镇，因为城镇可以更多地吸纳中小企业，而不是吸纳大企业。中小企业才是解决就业的主力。

        所以，近年来的趋势正好是沿海去工业化，内地加快城镇化进程。