明确“社会组织”要设党组，中共26年至少四度提升党组地位

【编者按】

        如何管好8600多万党员，尤其政府机关及社会组织的党员领导干部，新的党组工作条例对制度建党无疑是一剂良药。

        5月29日，习近平主持中共中央政治局会议，会议审议通过《中国共产党党组工作条例（试行）》,其中明确社会组织要设立党组。

        政治局会，为何专门研究党组工作？党组这一党组织派出机构又有何变化，引发关注。5月29日，海外网微信公号“侠客岛”解读指出，党组是由党的领导机构派给非党组织的代表。在经历“以党代政”党政分开两个阶段之后，自上世纪80年代末起，党组这一中共组织的派出形式，其地位、作用不断地得以加强，党组逐步具备了政治、思想、组织三种基本职能。解读文章如下：

        5月29日，中央政治局又一次开会。上一次会议还是4月30日，重点研究了当前的经济形势和经济工作，以及统战工作条例、京津冀协同发展规划纲要等问题。而这次仅有一个议题，就是审议《中国共产党党组工作条例(试行)》。

        用一次最高决策层的会议，重点审议一个议题，在十八大以来的中央政治局会议中并非特例。侠客岛做了个盘点，十八大以来召开的28次中央政治局会议中，议题只有一项的会议共有13次，其中有9次议题涉及党的建设相关话题，3次研究经济问题，另有1次专题研究新疆问题。这次的议题，依然是党建问题。也可见，党建问题在中央政治局会议中，占据了非常重要的位置。这次中央政治局会议，虽然通稿只有短短的三段话，指出、认为、强调，但是如果细细去分析，背后的故事还蛮多。

组织

        啥叫党组？啥叫党委？啥叫党支部、党总支？凡是在机关单位工作的岛友，几乎天天会碰到这几个概念，有时还真是傻傻分不清。所以，在聊这个话题之前，岛叔有必要普及一下中共的基本组织常识。

        中国共产党有一套非常严密的组织系统。从党的组织来看，可以分为三大块：党的中央组织、地方组织和基层组织三大块。

        党的中央组织，就是大家熟悉的5年一次的党的全国代表大会，这是党内最高权力机关，由它选举出党的中央委员会和纪律检查委员会。中央委员会选举中央常务委员会、中央政治局和中央委员会总书记。

        党的地方组织，就是各省市自治区的党员代表大会，由他们选举同级党委会和纪委。跟中央的程序一样，党委会选举地方常委会、书记、副书记等等，报党中央批准。

        党的基层组织，就是大家在企业、机关、学校等地方随处可见的党支部、党总支。按照党章规定，只要有正式党员3人以上，就有必要建立党的基层组织。党支部、党总支的领导层，也是要经过选举后报上级党组织批准的。

        好了，分条缕析了以后发现，怎么没有“党组”呢？

党组

        细心的岛友会发现，上面说的党的三个层面的组织，都是通过选举联系起来的。但党组很特殊，它不需要通过选举产生，而是由党的组织派出的代表机构。所以，它的成员组成直接来自于任命，而不是选举。

        举个例子，每个省都有省委、省政府，省委是党的地方组织，但省政府还有党组书记、党组成员，这个党组，就是省委的派出机构，代表省委在政府机关行使领导权力。

        在中央国家机关也是这样，国务院有党组，很多部委都有设有党组。但有几个部委例外，外交部、公安部、中国人民银行、国家安全部和监察部，它们是设有党委，一般的理由是它们底下直管、直属的单位太多。这在中共的党章中有规定：对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门可以建立党委，党委的产生办法、职权和工作任务，由中央另行规定。所以，这几个是特例。

        但在这次中央政治局会议中，明确了国家机关和各类组织领导机关，要设立党组，不再是可有可无。

        那么党组是干嘛的呢？跟党委又有啥关系？从上述的分析看，党委是党内选举产生的领导机构，这个都还在党的组织序列中。但是，怎样在国家政府和社会工作中，体现党的领导呢？于是就有了党组，是由党的领导机构派给非党组织的代表。恩，有点拗口。

        但这就牵涉到了一个非常重要且敏感的话题：党政关系。

党政

        从广义上说，这个“政”，不光指国家机关，还有企事业单位。党和政的问题，一直是中共执政历程的重大问题，是理解中国政治很重要的窗口。

        文革之前，1956年的八大《党章》里对党组有过规定。

        首先规定了成立党组的条件：在国家机关和人民团体的领导机关中，凡是有担任负责工作的党员三人以上的，就应当成立党组。党组的任务是在这些组织中负责实现党的政策和决议，团结非党干部和群众，等等；党组必须在一切问题上服从相当的党的委员会的领导。

        这里没有涉及党和政的关系。只是强调了要成立党组，但对其任务的规定，依然是党内的，并未涉及具体行政业务。因为这个时期，政府机构中，还保留了一些党外人士，对他们权力与党领导的关系，很大程度上影响了这个时期对党和政关系的认知。所以有人就说，这是“寓党于政”。

        但反右后一直到文革结束，中国进入“以党代政”的时期，党和政不分，具体的行政事务和党的事务高度集中于一个人身上，再加上当时的计划经济体制，权力高度集中，所以造成了个人凌驾于组织之上的家长制等等弊端。

        因此，改革开放初期，邓小平就提出了“党政分开”的改革思路。他在1980年《党和国家领导制度的改革》讲话和有意思，可以引用如下：

        要着手解决党政不分、以党代政的问题; 我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件; 不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导; 必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制，等等……要真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。政府工作当然是在党的政治领导下进行的，政府工作加强了，党的领导也加强了。

        这个是当时党政分开的基本思路，确立了行政首长负责制，比如校长负责制、厂长负责制。具体行政事务有了责任人，自然就会权责明确。从当时“党政分开”的改革举措看，当时的改革思路是，党不要过多干涉政府具体工作，增强政府工作的相对独立性、自主性。1982年党的十二大通过的《党章》恢复了党组制度，但大体与八大《党章》相似，党组的权力并不大。

        不过，上世纪80年代末的一些政治风波，也促使了当时的决策层重新思考党政的关系问题。党到底在整个国家的运行过程中起到什么作用？怎样体现党的全面领导？党领导的抓手有哪些？这里面，最重要的一个体现，就是对党组工作的重新重视。

        1989 年 6 月，十三届四中全会召开，党和国家的领导体制发生重大变化。全会强调，党对政府不仅实行政治领导，还要实行组织领导和思想领导。具体体现之一，就是重新恢复前一时期普遍撤销的政府内的党组。从较虚的政治领导，到更为实质的组织和思想领导，党组的权力明显得到了加强。

        1992年的十四大党章修正案规定，在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以成立党组。而且对党组的任务首次规定，它们讨论和决定本部门的重大问题。

        2002 年，十六大党章修正案除依旧明确党组讨论和决定本部门的重大问题外，又首次明确“党组发挥领导核心作用”，并做好干部管理工作；这样，党组的基本重大职能就有了三项：政治、思想、组织。

        所以，如果从这么长的历史阶段来看，我们就能明白这次政治局会议再次讨论党组问题的重要性。它是从上世纪九十年代以来，加强党的领导核心地位的又一次制度建设。

        从新闻通稿看，党组的地位明显得到了加强。除了《党章》中提到的中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织，通稿中还多了一个“社会组织”。而且明确了要设立党组，而不是建议式的“可以”设立。

        至于加强党组的领导职能和行政首长负责制之间，怎样明确权责？两者关系如何界定？党委“总揽全局、协调各方”与政府“独立负责、协调一致”如何实现？相信这些问题在不久后公布的《中国共产党党组工作条例(试行)》中会得到明确答案。