市政厅|高速铁路车站的利益之争

        2014年底，中国铁路运营里程已经突破11.2万公里，其中高速铁路运营里程超过1.6万公里，居世界第一位。在缓解铁路运力紧张、满足国民出行需求、拉动地方经济发展等方面，高铁做出了巨大贡献。

        当前，高速铁路已成为中国交通现代化的重要标志之一，越来越多的国人喜欢选择高铁出行，越来越多的城市希望能通上高铁。人们对高铁规划建设中存在的各种问题也越发关注。比如，高铁车站的选址、规模、换乘等问题，就常被各界人士口诛笔伐。而高铁车站的规划设计人员也常成为高铁车站诸多问题的替罪羔羊。

        高铁车站为啥大多建在郊区？

        经常乘坐高铁的人会发现，我国新建的高铁车站，大多数都选址在距离城市十几公里的近郊区。高铁是为市民出行服务的，选址在城市中心，显然更方便市民乘坐。选址在郊区，不仅市民乘坐不方便，城市政府还不得不为建在郊区的高铁配套建设很多附属设施。

        那么，这么显而易见的问题，为什么会被一再复制呢？

        时速350公里的高铁，保证安全的最小曲线转弯半径要达到7000米，如果将高铁车站建在城市中心，必将面临巨大的拆迁问题，高昂的拆迁费是铁道部（现已改为中国铁路总公司）和地方城市政府都难以承担的。

        将高铁车站建在城市近郊区，虽然不方便市民乘坐，但可节省巨额的拆迁成本，这对于已负债累累、还要继续完成铁路建设计划的中国铁路总公司而言是至关重要的。

        对地方城市政府而言，将高铁车站建在近郊区也有诸多好处。

        首先，铁路建设拆迁是要地方政府协助完成的，虽然钱是铁道部出，但由此引发的一些矛盾，却要地方政府解决。将车站选址在近郊区，可降低由拆迁引发的社会风险，减少地方政府的工作压力。

        其次，高铁建设的征地并不占用城市的土地指标，相反还可以帮助城市政府从国土部门争取更多土地指标。

        第三，近年来我国城市政府一直靠土地财政维持生计，如何将城市郊区的土地卖个好价钱是城市政府重点考虑的事，建在近郊区的高铁车站无疑为周边土地升值注入了强心剂。

        也许有人会问，欧洲和日本的高铁车站为啥大多位于城市中心，他们是怎么做到的？

        首先，欧洲和日本高铁的运行速度比较低，一般在每小时250公里左右，进入城区时，速度还会进一步下降。例如，东京到大阪距离约550公里，乘坐新干线列车需要2小时40分钟，运行速度仅206公里/小时。

        实际上，欧洲和日本的高速列车在实验时的最高时速都可以达到500公里以上，但在实际运行中，受到铁路线型的限制，运行速度一般只能达到250公里左右。

        其次，欧洲和日本的铁路都采用公司化运营模式，部分铁路甚至是私有的。公司化运营，并不追求铁路的运行速度有多高，而是追求经济效益最大化。因此，欧洲和日本的铁路公司为吸引旅客乘坐高铁，宁愿降低高铁列车的运行速度，也会将车站设在市中心。我国的铁路建设和运营，过去都是铁道部主导的，建设领先世界的高速铁路是其必须完成的政治任务，经济上的亏损最后则由国家兜底。

        综上所述，将高铁车站建在城市近郊区，是铁道部和地方城市政府存有此种默契的结果。具有决定权的双方在利益上达成一致，广大铁路乘客只好多走几步路了。

        高铁车站的规模、形态由谁决定？

        我国各个城市的高铁车站虽然规模不同、形态各异，但总体上规模都较宏大。省会城市和部分大城市都采用高架站房、两侧进出站的设计方案。即便是采用单侧站房的中小城市车站，其规模、尺度也常常超出实际需求。为与宏大的铁路站房相配套，城市还会建设宽阔的马路和夸张的站前广场。每一座车站看上去都是那样“高大上”，但就是不宜人。

        为啥如此多的车站都出现类似问题？

        我国的铁路建设，一直以来是由铁道部主导的，铁路征地范围以内的拆迁、建设，都是由铁路部门负责，高铁车站建多大、建成什么样，最终由铁路部门说了算。

        铁路部门也不能一意孤行，不顾地方意见，各个城市高铁车站的规模与设计方案都要征询各城市的意见。而各个城市政府不需要出钱，自然是希望自己城市的高铁车站规模越大越好，形态越炫越棒。

        这样一来，铁路部门不会一味迁就城市政府的意见，这就需要各个城市政府来“跑部钱进”。哪个城市工作做得好，沟通到位，哪个城市的高铁站就可更多地体现地方政府的需要。例如，某个省会城市的高铁站为能建得更加“高大上”，由省长出面，找当时的铁道部部长做工作，一番推杯换盏之后，高铁车站规模比原规划增加将近一倍。

        在一些比较富裕的城市，铁路部门有时也会将高铁车站规模作为与地方城市政府谈判时的筹码，让城市政府在铁路车站建设时出一部分钱。城市政府为了能在高铁车站建设时更多体现自己的意愿，也愿意出钱，与铁路部门共建车站。

        总之，“高大上”的高铁车站，虽然决定权在铁路部门，但城市政府也通过各种手段体现了自己的意愿，最终仍然是双方合谋的结果。

        铁路车站建设虽由铁路部门主导，但车站周边的配套设施就完全由地方城市政府主导了。宏大的站前广场和大尺度的景观轴线，都是城市政府追求门户形象、展现城市实力、提升周边土地价值的结果。

        相比国外的高铁车站，我国的高铁车站前都会建设空旷的站前广场，这一点也广为社会各界诟病。实际上，站前广场的形成有其历史背景，与我国的铁路客运组织模式和铁路客流特征息息相关。我国铁路资源长期紧张，铁路车站客流量大，为铁路集散的城市交通设施准点率比较低，大量旅客需要在火车站广场滞留。相比国外那种无需安检、站内候车、车上检票的组织模式而言，我国的铁路运输组织模式，也需要一个空间，作为铁路旅客进站前的缓冲空间。

        因此，站前广场除了满足城市政府的虚荣心之外，也具有一定实用功能。但广场的规模、尺度应根据客流集散需要进行合理设置，特别是一些中小城市的高铁车站，站前广场基本没有什么实用功能，应大规模压缩。

        除了站前广场，为高铁车站服务的其他辅助设施，如公交、长途、停车场等，规模一般比较符合实际需求，少有建得夸张的。近年来，不少大城市高铁站前的公交和长途枢纽都进行了综合开发，进一步优化各种车辆、行人的组织流线，提高枢纽运行效率，并产生一定经济收益。

        高铁车站枢纽为啥换乘不方便？

        尽管几乎每一个大型高铁枢纽规划设计时，都采纳“一体化设计、零距离换乘”的规划理念，但至今，我国一体化的高铁枢纽仍较少见。有些枢纽，即使形式上是一体化的，实际使用过程中也会觉得非常别扭，换乘起来十分不舒服。特别是在与欧洲、日本等大型高铁枢纽进行比较时，我们的高铁枢纽换乘简直难以忍受。

        中国人并不笨，国外的大型高铁枢纽也没有不许我们参观学习，甚至国内外的规划设计人员还经常进行技术方面的交流与探讨，为啥国外一体化的高铁站设计，我们就学不会呢？归根结底，还是我国高铁站地区特殊的利益格局决定的。

        我国高铁站地区的运行管理，主要由铁路部门和地方政府按照用地管辖权限分别负责各自辖区内的各类事务。即铁路征地范围线以内的所有事务，都由铁路部门负责，而铁路征地范围线以外的所有事务，由地方政府负责，地方政府下辖的交通、市政、公交、规划、建设等各个行政部门和国有企事业单位，都参与到火车站地区的规划建设中。

        由此，铁路与地方之间，以及政府各个部门之间都存在各种利益冲突。例如，某省会城市曾因火车站广场的停车收费权限问题，引得铁路公安和地方公安拔枪对峙，最终由省政府与铁道部协商，在广场上画了一条三八线，才把问题解决。

        面对这样的分块管理体制，最佳的设计方案，就是给各个利益主体划定相对独立的用地范围，每个利益主体管辖自己用地范围内的事，相互之间除了必要的衔接之外，尽量减少交叉，以方便管理和责任划分。可想而知，按照这种思路规划建设的火车站，必然换乘不便。

        即使在规划设计阶段，在高层领导的关注下，实现火车站枢纽的一体化设计，但在实际运行中，仍是相对独立的两部分，无法实现一体化换乘。

        以北京西站为例，上世纪90年代初，规划设计就考虑了铁路与地铁的无缝衔接，在铁路车站下方预留了两条地铁线的车站。到了最近两年，这两条地铁线先后通车，地铁线之间实现了同站台换乘，但地铁与铁路之间的换乘就没那么容易了。乘地铁来换乘火车的旅客，首先要走到火车站外面，从地面经过安检和检票后方可进站，进入候车室候车，从候车室到上火车，还要经过再次检票。从火车下来换乘地铁的旅客同样不方便，首先要经过出站通道，经检票后走到火车站外面，再转到火车站下面的地铁站，进入地铁站之前还要再次经过安检。本世纪初建设的北京南站，又再次重复了北京西站的故事。与其这样，还不如当初在规划设计时，就将地铁站设置在高铁站外面。可见，在当前的铁路和地铁运行管理制度下，实现二者无缝衔接是不可能的。

        欧洲和日本的高铁车站，其实也有利益主体多元化的问题，但他们的各个利益主体都以追求经济效益为目标，在这样一个共同目标指引下，通过商业谈判达成合作协议，实现高铁站枢纽的一体化建设和运营管理。

        （作者系中国城市和小城镇改革发展中心综合交通院副总规划师）