中国天然林资源保护工程

中国天然林资源保护工程

李世东 金旻

工程档案

中国天然林资源保护工程1998年开始试点，2000年在全国17个省（区、市）正式启动，到2010年全面完成了一期工程建设任务，2011-2020年实施完成了二期工程建设任务。经过20多年的保护培育,国家投入5000多亿元，工程建设取得显著成效，19.44亿亩天然乔木林得到严格管护，累计完成公益林建设3亿亩、后备森林资源培育1651万亩、森林抚育2.73亿亩。目前正在编制《全国天然林保护修复中长期规划（2021—2035年）》，推动全国天然林全面持续保护。

中国天然林资源保护工程是世界上第一个、也是唯一一个以保护天然林为主的超级生态工程。天保工程的启动实施，是中国林业从以木材生产为主向以生态建设为主转变的历史性标志。天保工程坚持把所有天然林都保护起来作为维护国家生态安全的重要基础来抓，到21世纪中叶，努力实现天然林红线安全、质量显著提升。

天然林分布图

启动背景

天然林资源是中国森林资源的主体和精华，加强天然林资源的保护，对保护生物多样性、维护国土生态安全、促进经济社会可持续发展具有十分重要的作用。中国现有天然林资源面积29.66亿亩，天然林蓄积136.7亿立方米，作为占全国森林面积64%、森林蓄积量80%以上的天然林资源，在维护自然生态平衡和国土安全中处于无法替代的主体地位。

长期以来，中国东北、内蒙古国有林区和长江上游、黄河上中游地区，为国家建设和人民生活提供了大量木材，与此同时，造成天然林资源锐减、国有林区出现“两危”（森林资源危机、林区经济危困）；生态环境不断恶化，20世纪90年代，仅长江上游、黄河上中游地区，每年因水土流失进入长江、黄河的泥沙量达20多亿吨，导致下游江河湖库日益淤积抬高，水患不断加重，严重影响广大人民群众的生产和生活。

1998年特大洪涝灾害发生后，党中央、国务院从中国社会经济可持续发展的战略高度，作出了实施天然林资源保护工程的重大决策，当年开展试点工作。

该工程旨在通过天然林禁伐和大幅减少商品木材产量，有计划分流安置林区职工等措施，解决中国天然林的休养生息和恢复发展问题。根据《中共中央、国务院关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》关于“全面停止长江黄河流域上中游的天然林采伐，森工企业转向营林管护”的精神，原国家林业局编制了《长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护工程实施方案》和《东北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案》。国务院先后召开两次总理办公会对上述方案进行审议，2000年10月批准了实施方案，天然林资源保护工程正式启动。

工程规划

天保一期工程（2000-2010年）规划。工程范围是长江上游地区（以三峡库区为界）包括云南、四川、贵州、重庆、湖北、西藏6省（区、市），黄河上中游地区（以小浪底库区为界）包括陕西、甘肃、青海、宁夏、内蒙古、河南、山西7省（区），东北、内蒙古等重点国有林区包括内蒙古、吉林、黑龙江、海南、新疆（含新疆生产建设兵团），共17个省（区、市），涉及724个县、160个重点企业、14个自然保护区等。

建设任务：一是控制天然林资源消耗，实行木材停伐减产，全面停止长江上游、黄河上中游地区天然林的商业性采伐，东北、内蒙古等重点国有林区的木材产量由1997年的1853.6万立方米调减到2003年的1102.1万立方米，停伐减产到位后，整个工程区年度商品材产量比工程实施前减少1990.5万立方米，减幅62.1%。二是加快长江上游、黄河上中游工程区宜林荒山荒地的造林绿化，到2010年规划新增森林面积1.3亿亩，森林覆盖率由原来的17.5%提高到21.2%，增加3.7个百分点。三是妥善分流安置国有林业企业富余职工，需要分流安置76.5万人，其中东北、内蒙古等重点国有林区50.9万人，长江上游、黄河上中游地区25.6万人。

天保二期工程（2011-2020年）规划。主要目标是到2020年，新增森林面积7800万亩、森林蓄积11亿立方米、碳汇4.16亿吨；工程区水土流失明显减少，生物多样性明显增加，同时为林区提供就业岗位64.85万个，基本解决转岗就业问题，实现林区社会和谐稳定。实施范围是在一期范围基础上，增加丹江口库区的11个县市，其中湖北7个、河南4个。主要任务：长江上游、黄河上中游地区继续停止天然林商业性采伐，东北、内蒙古等重点国有林区从一期定产的1094.1万立方米，分3年调减到402.5万立方米；管护森林面积17.25亿亩；建设公益林1.16亿亩；中幼林抚育2.63亿亩，培育后备资源4890万亩；继续对国有职工社会保险、政社性支出给予补助。资金投入2440.2亿元，其中中央投入2195.2亿元、地方投入245亿元。

实施进展

天保工程1998年在12个省（区、市）开始试点，2000年在全国17个省（区、市）全面启动，到2010年底按计划完成一期工程任务。把停伐减产作为首要任务，坚决停止长江上游、黄河上中游地区天然林商业性采伐，封存采伐器具，关闭木材加工厂，取缔木材市场，每年少生产木材1239万立方米，确保森林得到休养生息。对东北、内蒙古等重点国有林区，将木材产量由1853万立方米调减到1094万立方米。建立了县、场、站三级森林管护网络体系，层层落实管护责任制，建立各类管护站（点、所）4万多个，参加管护的国有林业职工由1998年的3.2万人增加到2009年的22.7万人，16亿多亩森林得到有效管护。积极开展公益林建设，累计完成营造林任务2.45亿亩，森林面积净增1.5亿亩，森林蓄积净增7.25亿立方米，森林碳汇增加3.6亿吨，森林覆盖率增加3.7个百分点。采取多种措施，妥善分流安置了95.6万森工职工，将20多万“砍树人”变成“护林人”和“种树人”。推动各项改革，增强林区发展活力，国有林业职工年平均工资由2000年的5178元提高到2010年的1.7万多元。

2011年5月20日，国务院在北京召开全国天然林资源保护工程工作会议，研究部署二期工程建设。二期工程坚持保护优先、自然恢复为主等原则，积极采取“停伐、提标、扩面”等强有力的政策措施，切实加大天然林保护力度，推动天然林保护向更广、更深、更高层次发展，实现了全面保护天然林的历史性转折。

2014年3月14日，习近平总书记在中央财经领导小组第5次会议上指出：“上世纪90年代末，我们在长江上游、黄河上中游以及东北、内蒙古等地实行了天保工程，效果是显著的。要研究把天保工程范围扩大到全国，争取把所有天然林都保护起来。”

2017年，中央1号文件中对“完善全面停止天然林商业性采伐补助政策”作出部署，将全国所有国有天然林都纳入停伐补助范围，非国有天然商品林停伐分步骤纳入管护补助范围。中央财政对国有林按照每立方米补助1000元的标准，对重点国有林区每个林业局安排社会运行支出补助1500万元。历时3年，完成了对天然林由区域性、阶段性保护到全面保护的跨越式转变。

2019年7月12日，中办、国办印发了《天然林保护修复制度方案》，明确了对天然林保护修复工作的总体要求，提出了建立全面保护、系统恢复、用途管控、权责明确的天然林保护修复制度体系的重大举措和支持保障政策。

2020年7月1日，新修订的《中华人民共和国森林法》第32条明确规定：“国家实行天然林全面保护制度，严格限制天然林采伐，加强天然林管护能力建设，保护和修复天然乔木林资源，逐步提高天然林生态功能。”

据统计，到2020年，国家对天保工程投入资金达5083亿元，天保工程累计完成公益林建设3.06亿亩、后备森林资源培育1651万亩、森林抚育2.73亿亩，19.44亿亩天然林得到有效保护。

随着2020年天保二期工程的完成，《全国天然林保护修复中长期规划（2021—2035年）》编制工作开始推进，天保工作将成为全国林草工作中一项常态化、制度化的工作，不再以工程措施推进，规划的编制就是天然林保护修复工作正常化的顶层设计和行动指南。

建设成效

以天保工程实施为载体，天然林保护取得了巨大的生态、经济和社会效益，成为改革开放的重大成果之一。

天保工程区森林资源得到恢复性增长。通过停伐减产和有效保护，工程区长期过量消耗森林资源的势头得到有效遏制，森林资源总量不断增加，质量显著提升。20多年来，天保工程累计完成公益林建设3亿亩，使近20亿亩天然林得以休养生息。

局部地区生态环境明显改善，生态效益显著提高。中国森林植被总碳储量91.86亿吨，其中80%以上的贡献来自天然林。天然林区蓄水保土能力显著增强，生物多样性日益丰富。东北林区绝迹多年的野生东北虎、东北豹时常出现。西南林区大熊猫、金丝猴等国家级重点保护野生动物的种群数量增加。

林区经济结构得到调整，富余职工得到安置。打破以木材生产为主的经营格局，积极发展非林非木产业，大力培育新的经济增长点，加快发展绿色食品、畜牧业和中药材开发为主的多种经营产业和以森林旅游、风电水电绿色能源、冶金建材等非林脱木产业为主的其他产业，初步实现了由“独木支撑”向“多业并举”、“林业经济”向“林区经济”的转变。

推动了森工企业向现代企业制度转变。积极探索适合地区经济发展特点的天然林保护与林区经济发展的路子，森工企业逐步转变了以木材为中心的传统管理体制，加快了建立现代企业制度的步伐。林业企业管理经营理念转变，深入推进市场化经营的发展；森林经营理念转变明显，科学培育森林取代了单纯取材的经营思想。不少条件成熟的地方，将以经营和管护森林为主业的森工企业转制为全额财政拨款的事业单位，进一步强化了森林经营和管护主体的职责，也为保护和发展好天然林理顺了体制。

推动了全民生态意识的提高。工程实施单位充分利用广播电视、报纸杂志、互联网络、固定标语等多种方式，大力宣传实施天保工程的重大意义和建设成效，在全国范围内营造出了关注、支持、参与天然林保护的良好氛围，提高了人们对保护森林、关爱自然重要性的认识，促进了生态文明理念的形成。

政策措施

加强生态修复。一是公益林建设。人工造林一期工程投入标准为：长江上游地区每亩200元，黄河上中游地区每亩300元，二期工程将上述两个地区投资标准统一到每亩300元。封山育林一期工程投入标准是每亩70元（中央投入每亩56元），二期工程中央预算内投资标准提高到每亩70元。飞播造林一期工程投入标准是每亩50元，二期工程提高到每亩120元。二是森林经营。中幼林抚育按照每亩120元的标准安排。后备资源培育人工造林每亩300元，森林改造培育每亩200元。三是森林管护。国有林一期工程补助标准为每亩1.75元，二期工程提高到每亩5元。集体所有的国家公益林安排森林生态效益补偿基金每亩10元。集体所有的地方公益林按照每亩3元的标准补助森林管护费。“十三五”期间，中央财政进一步提高了对天保工程的政策补助标准。2016年，人工造林乔木林提高到每亩500元，灌木林提高到每亩240元，封山育林提高到每亩100元，飞播造林提高到每亩160元，补植补造、改造培育由每亩200元提高到每亩300元。2017年，国有林管护补助从每亩5元提高到每亩10元。2019年，集体和个人所有天然商品林停伐补助标准从每亩15元提高到每亩16元，国家级生态公益林补偿标准同步提高到每亩16元。

切实改善民生。一是职工社会保险。补助险种为基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育等5项，以2008年各省（区、市）职工社会平均工资的80%为缴费基数，缴费比例合计为30%，其中基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育分别为20%、6%、2%、1%和1%。2016年起，天保工程二期国有林业单位社会保险补助标准连续3次调整提高。二是国有林区职工住房建设。分年实施国有135个重点森工局、33个营林局以及国有林场的棚户区改造规划，政府补助以每户50平方米为标准核定，改造投入为中央补助1.5万元，省级人民政府补助1万元，企业补助2万元，职工个人承担1万元。三是扩大就业。长江上游、黄河上中游可以提供20.53万个就业岗位，不仅满足国有职工的就业，还可以为社会创造一定的就业机会。东北、内蒙古等重点国有林区可以提供44.32万个就业岗位，富余职工可以通过多种渠道妥善安排。

推动改革发展。一是政社性支出。教育、医疗卫生、政府3项经费补助政策是：一期工程的教育补助每年每人1.2万元；长江上游和黄河上中游的卫生补助每年每人6000元，东北、内蒙古等重点林区的卫生补助每年每人2500元。二期工程的教育补助提高到每年每人3万元；长江上游和黄河上中游、东北内蒙古等重点林区的卫生补助，分别提高到每年每人1.5万元和每人1万元。二期工程政企合一的政府机关事业单位每年每人3万元。公检法司经费：国家已明确规定将林业公检法经费纳入各级财政预算，但为鼓励各地积极工作，按照每年每人1.5万元进行安排。消防、环卫、社区管理等社会公益事业单位补助标准：中央财政按照2008年底人数和各省（区、市）年社平工资的80%测算。二是灵活就业的就业困难人员政策。地方人民政府按国家有关规定统筹解决这部分人员的社会保险补贴，对国有林业单位跨行政区域的，由所在地、市或县人民政府统筹解决。三是林区基础设施建设。将林区道路、供水供电等公益事业，纳入各级政府经济社会发展规划、相关行业规划。（中国绿色时报）

原标题：《中国天然林资源保护工程》

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