【社论】社会组织管理的重点

        5月5日，中国人大网公布《中华人民共和国境外非政府组织管理法（草案二次审议稿）》，向社会征求意见。这是草案内容第一次正式进入公众视野。

        自去年底该法草案提请全国人大常委会审议，这部社会关注度很高的法律就始终处于低调而迅速的立法状态。而同期列入立法议程的慈善法，则历经频繁的研讨、广泛的社会参与、活跃的社会互动，呈现典型的“开门立法”状态。两种不同的立法姿态，显示出有关方面对境外非政府组织管理谨慎而迫切的立法要求。

        自改革开放后境外非政府组织来华发展，政府一直对其保持审慎，此次立法可谓从前三十年实践中采取的“不承认、不取缔、不干预”的“三不政策”，向立法、登记、管理进行的思路转变。

        草案公开引发可预料中的热议。一方面，境外非政府组织终于进入法律视野。此前，除对外国商会和境外基金会在华设立分支机构有所规定外，现行有关社会组织的法律政策体系，均将境外非政府组织排除在外。

        另一方面，关于这部法律的广泛涵盖面和严厉的审批管理责任会导致什么样的执法效果，也产生了不确定预期。讨论的关注点在：

        其一，谁是“非政府组织”？国内立法中尚无这一概念，如何界定成为关键。其二，组织法和行为法兼具。特别对“临时活动”，是否意味要对相关组织和人员的一切境内行为设置许可？其三，公安机关作为境外非政府组织的登记管理机关，与民政部门作为社会组织的登记管理机关，形成境内境外两套体系，这是将境外非政府组织，整体纳入了国家安全的管理视角。

        回顾近三十年来中国社会组织相关法律政策的制定，现行社会组织登记管理体制于1998年基本成型，以民政部门分级登记、前置业务主管单位“双重管理”为特征，社会团体、民办非企业单位、基金会三类社会组织分以三个条例作为基本法律依据，尽管登记门槛难入，至今社会组织仍保持了十余年的迅速发展势头，在数量、规模、领域、作用等方面不断扩展。

        2004年的《基金会登记管理条例》分设公募和非公募基金会，为企业和个人资源投入社会公益事业打开一扇门，如今，基金会成为三类社会组织中发展势态和规范性最良好的类型。

        中共十八大报告提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，十八届三中进一步将创新社会治理体制、社会治理现代化，作为推进“国家治理体系和治理能力现代化”的组成部分。应该说，社会组织发展已不是仅仅相关社会服务、公益事业的问题，而成为社会改革、国家治理、现代化转型过程中的一个维度，一个有机构成。

        在这样的背景之下，比较早年以“双重管理”体制为特征的社会组织立法，和今天的境外非政府组织管理法，内中可以看出立法上的“内外有别”和社会转型张力的延续与变迁。

        当年社会组织的“双重管理”将合法性审定的自主权赋予业务主管单位，结果是大量的草根组织“法外生存”。十八大后开始实行分类改革，对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四类社会组织先行直接登记，但明确了对政治法律类、宗教类、境外非政府组织三类的保留原则。对被视为具有政治敏感性的结社行为的管理，在从社会的“面”到分类的“点”转变，境外非政府组织正是其中的重“点”。

        另一方面可能与当年不同的效应是，如果法案出台，对境外非政府组织以自由裁量权的方式不予许可，它们会否像中国的草根组织一样“法外生存”？是离开，还是进一步追究法律程序上的正义？

        在这个互联性和全球化的时代，这种张力会以何样的方式卷入中国社会转型和法治国家的历程，可能性仍然是开放的。