肖林：上海自贸区深改方案的四大特点和六方面突破

国务院近日公布四大自贸区建设方案，对在更大程度上发挥自贸区先行先试效应，加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化等方面，具有重要意义。 许海峰 澎湃资料        

        建设自由贸易试验区，是党中央、国务院在新形势下推进改革开放的重大举措。最近，国务院出台了广东、天津、福建自贸试验区总体方案和进一步深化上海自贸试验区改革开放方案，这对在更大程度上发挥自贸试验区先行先试效应，加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化、形成深化改革新动力、扩大开放新优势，具有重要意义。结合四个方案特别是《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放总体方案》，对这次方案出台的战略意义、主要特点和重大突破进行解读。

        一、国务院关于进一步深化上海自贸试验区改革开放方案的主要特点

        在上海自贸试验区运行一年多以后，这次国务院又发布了《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，在深化推进的基础上提出了一揽子制度创新举措，标志着上海自贸试验区建设进入了一个新的阶段，对于在更广领域和更大空间积极探索以制度创新推动全面深化改革的新路径，率先建立符合国际化、市场化、法治化要求的投资和贸易规则体系，使自贸试验区成为我国进一步融入经济全球化的重要载体，推动“一带一路”建设和长江经济带发展，充分发挥示范引领、服务全国的积极作用，具有重要意义。归纳起来，新出台的《方案》有四大特点：

        一是进一步突出以制度创新为核心，加快释放改革红利。自贸试验区建设的核心是制度创新，不是“政策洼地”。经过一年多来的积极推进，不少制度创新的效应已逐步显现，投资管理制度进一步优化，贸易便利化程度持续提升，金融服务功能不断增强，事中事后监管有力强化。这次出台的《方案》，继续坚持以制度创新为核心，围绕形成与国际投资贸易通行规则相衔接的制度框架，在政府职能转变、投资管理、贸易监管、金融创新、法制和政策保障等方面，形成了一系列深化细化的制度创新举措，如完善负面清单管理模式、健全社会力量参与市场监督制度、完善企业准入“单一窗口”制度、深化科技创新体制机制改革等。这些制度创新举措的实施，将对更好地激发市场和社会活力，形成深化改革新动力、扩大开放新优势产生重要影响。

        二是进一步突出以政府职能转变为重点，充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用。推进自贸试验区制度创新，关键是处理好政府与市场的关系，加快政府职能转变。上海自贸试验区运行一年来，勇于自我加压，在推动政府职能转变方面积极探索、自我革命。这次出台的《方案》，强调要进一步转变以行政审批为主的行政管理方式，制定发布政府权力清单和责任清单，有利于提高制度的可靠性、一致性和可预期性，进一步厘清政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。同时，加快推进跨部门信息共享、综合办理和协同管理，鼓励社会力量参与，推动政府管理由注重事前审批转为注重事中事后监管，有利于激发市场活力，提高行政效能，形成大众创业、万众创新的良好局面。

        三是进一步突出以可复制可推广为目标，形成更多具有示范带动效应的制度创新成果。从某种意义上讲，衡量自贸试验区建设是否成功，就是要看能否形成更多服务于国家战略、在全国可复制可推广的制度创新成果。经过国家有关部门的大力推进，自贸试验区已有一大批制度经验在全国复制推广，取得了良好的效果。这次出台的《方案》，进一步强调做好可复制可推广经验总结推广，对标国际投资贸易通行规则，率先建立符合国际化、市场化、法治化要求的投资和贸易规则体系，更好地发挥示范引领、服务全国的积极作用。上海自贸试验区可复制改革试点经验，原则上除涉及法律修订、上海国际金融中心建设事项外，能在其他地区推广的要尽快推广，能在全国范围内推广的要推广到全国。上海自贸试验区要进一步深挖改革潜力，拓宽改革领域，继续成为国家改革开放新理念的发源地和输出地，充分发挥制度创新的辐射效应。

        四是进一步突出以风险可控为底线，构建科学有效的风险防控体系。开放应建立在防范风险的基础上，宽进必须严管。建设自贸试验区，要牢牢坚持底线思维，防控扩大开放后可能发生的系统性风险。《方案》在扩大开放的同时，把强化风险防控放在突出重要的位置。比如，在外商投资和外汇管理方面，提出健全地方参与国家安全审查和反垄断的长效机制，试点建立境外融资与跨境资金流动宏观审慎管理政策框架；在产业方面，提出推动产业预警制度创新，试点建立与开放市场环境相匹配的产业预警体系；在事中事后监管方面，强调完善企业年度报告公示和异常名录制度，鼓励社会力量参与市场监督，加快形成行政监督、行业自律、社会监督、公众参与的综合监督体系。通过这些制度创新，有利于增强自贸试验区防范风险的能力，为进一步扩大开放奠定坚实基础。

        二、全面推进自贸试验区国家试验，在更高层次、更广领域实现改革开放新突破

        这次出台的《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，将上海自贸试验区的实施范围扩大到120.72平方公里，除涵盖原来28.78平方公里的海关特殊监管区域外，还新增了陆家嘴金融片区、金桥开发片区和张江高科技片区。上海自贸试验区“扩区”，有利于进一步扩大制度创新的范围、广度和深度，充分发挥空间联动、制度创新和政策叠加综合优势，为在更大范围、更高层次、更广领域推进改革开放积累新经验、探索新路径。在此基础上，《方案》对深化上海自贸试验区改革开放的任务进行了系统安排，创新点、亮点很多。概括起来，有以下六个方面的重大突破。

        第一，在加快推进政府职能转变上实现新突破。党的十八届三中全会《决定》强调，要“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这次出台的《方案》，把加快政府职能转变放在非常突出的位置，提出了系统的改革任务，如完善负面清单管理模式、加强社会信用体系应用、健全社会力量参与市场监管制度等，在上一轮改革举措的基础上又有了进一步深化和加强。突出体现在：

        一是完善负面清单管理模式。《方案》强调，推动负面清单制度成为市场准入管理的主要方式，制定发布政府权力清单和责任清单，进一步厘清政府和市场的关系。强化事中事后监管，加快形成行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体系。

        二是健全社会力量参与市场监督制度。《方案》提出，通过扶持引导、购买服务、制定标准等制度安排，支持行业协会和专业服务机构参与市场监督。

        三是推动权益保护制度创新。《方案》要求，进一步对接国际商事争议解决规则，优化自贸试验区仲裁规则，提高商事纠纷仲裁国际化程度。探索建立全国性的自贸试验区仲裁法律服务联盟和亚太仲裁机构交流合作机制，加快打造面向全球的亚太仲裁中心。四是健全国家安全审查和反垄断审查协助工作机制。《方案》提出，建立地方参与国家安全审查和反垄断审查的长效机制，进一步发挥自贸试验区在国家安全审查和反垄断审查工作中的建议申报、调查配合、信息共享等方面的协助作用。

        第二，在深化与扩大开放相适应的投资管理制度创新上实现新突破。加快推进与国际通行规则相接轨的投资管理制度，是自贸试验区制度创新的一项十分重要的任务。这次出台的《方案》，在总结深化上一轮改革的基础上，对进一步推进投资管理制度创新作出了系统安排。

        一是进一步扩大服务业与制造业开放。《方案》明确指出，要探索实施自贸试验区外商投资负面清单制度，减少和取消对外商投资准入限制，提高开放度和透明度。这次全国发布的统一的2015版自贸试验区负面清单，在2014版上海自贸试验区139项特别管理措施的基础上，进一步缩短到122项特别管理措施，进一步扩大了服务业和制造业等领域开放。

        二是推进外商投资和境外投资管理制度改革。《方案》进一步明确，要推进外商投资和境外投资管理制度改革，对负面清单之外领域，按照内外资一致原则，实行外商投资项目备案制（国务院规定对国内投资项目保留核准的除外）。对境外投资项目和境外投资开办企业实行以备案制为主的管理方式。支持企业开展国际商业贷款等各类境外融资活动。

        三是深化商事登记制度改革。《方案》要求，探索企业登记住所、企业名称、经营范围登记等改革，开展集中登记试点。探索许可证清单管理模式。简化和完善企业注销流程，试行对个体工商户、未开业企业、无债权债务企业实行简易注销程序。

        四是完善企业准入“单一窗口”制度。《方案》提出，加快企业准入“单一窗口”从企业设立向企业工商变更、统计登记、报关报检单位备案登记等环节拓展，逐步扩大“单一窗口”受理事项范围。探索实行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“多证联办”或“三证合一”登记制度。

        第三，在推进与国际通行规则接轨的贸易监管制度创新上实现新突破。经过一年多的加快推进，上海自贸试验区在促进贸易便利化上取得了重要进展。这次出台的《方案》，在构建与国际通行规则接轨的贸易监管制度创新上，进一步加大了力度。

        一是深化海关特殊监管区域监管制度创新。《方案》提出，推进海关特殊监管区域整合优化，完善功能。加快形成贸易便利化创新举措的制度规范，覆盖到所有符合条件的企业。加强口岸监管部门联动，规范并公布通关作业时限。鼓励企业参与“自主报税、自助通关、自动审放、重点稽核”等监管制度创新试点。

        二是深化国际贸易“单一窗口”制度创新。《方案》要求，完善国际贸易“单一窗口”的货物进出口和运输工具进出境的应用功能，进一步优化口岸监管执法流程和通关流程，实现贸易许可、支付结算、资质登记等平台功能，将涉及贸易监管的部门逐步纳入“单一窗口”管理平台。探索长三角区域国际贸易“单一窗口”建设，推动长江经济带通关一体化。

        三是统筹研究推进货物状态分类监管制度创新。《方案》指出，要按照管得住、成本和风险可控原则，规范政策，创新监管模式，在自贸试验区内的海关特殊监管区域统筹研究推进货物状态分类监管试点。此外，《方案》在推动贸易转型升级，完善航运发展制度和运行方式等方面，也提出了许多具有特色和亮点的改革举措。

        第四，在加强自贸试验区与“四个中心”建设的联动上实现新突破。自贸试验区与上海“四个中心”建设密不可分，要充分发挥自贸试验区的制度创新功能，为“四个中心”建设提供有力支撑。这次出台的《方案》，在加强上海自贸试验区与“四个中心”建设的联动上，形成了不少亮点和关键举措。

        在国际金融中心建设方面，上海自贸试验区围绕服务实体经济发展，在风险可控前提下，探索建立以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度，在自由贸易账户体系、投融资汇兑便利、人民币跨境使用、利率市场化、外汇管理改革等方面取得积极进展。下一步，将拓展自由贸易账户功能，完善便利化的跨境投融资环境，创新面向国际的人民币金融产品，有序推进资本项目可兑换，推动面向国际的金融市场建设。

        在国际航运中心建设方面，提出加快国际船舶登记制度创新，扩大国际中转集拼业务，优化沿海捎带业务监管模式，深化多港区联动机制，推进外高桥港、洋山深水港、浦东空港国际枢纽港联动发展，建设具有较强服务功能和辐射能力的上海国际航运中心，不断提高全球航运资源配置能力和国际竞争力。

        在国际贸易中心建设方面，提出加快推动贸易转型升级，积极推进亚太示范电子口岸网络建设，加快推进大宗商品现货市场和资源配置平台建设，深化贸易平台功能，大力发展知识产权专业服务业，推动生物医药、软件信息等新兴服务贸易和技术贸易发展。

        第五，在加强自贸试验区与全球影响力科技创新中心建设的联动上实现新突破。建设具有全球影响力的科技创新中心，是习近平总书记对上海未来发展提出的新定位、新要求。这次新出台的《方案》，在充分发挥自贸试验区先行先试效应、加强自贸试验区与科技创新中心联动发展上提出了许多重大举措，具有很强的针对性，有利于将制度创新与科技创新主体的需求紧密结合，实现开放经济与创新经济的有效融合。比如，《方案》提出，要充分发挥自贸试验区和国家自主创新示范区政策叠加优势，全面推进知识产权、科研院所、高等教育、人才流动、国际合作等领域体制机制改革，建立积极灵活的创新人才发展制度，健全企业主体创新投入制度，建立健全财政资金支持形成的知识产权处置和收益机制，构建市场导向的科技成果转移转化制度，完善符合创新规律的政府管理制度，推动形成创新要素自由流动的开放合作新局面，在投贷联动金融服务模式创新、技术类无形资产入股、发展新型产业技术研发组织等方面加大探索力度，加快建设具有全球影响力的科技创新中心。

        第六，在加强自贸试验区法制和政策保障上实现新突破。自贸试验区建设必须坚持法治思维，在法治轨道上推进改革创新。为进一步深化自贸试验区改革开放，全国人大常委会已授权国务院在上海自贸试验区扩展区域暂时调整4部法律规定的有关行政审批。扩展区域需要暂时调整实施有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章的部分规定的，按规定程序办理。鼓励加强地方立法，对试点成熟的改革事项，适时将相关规范性文件上升为地方性法规和规章。建立自贸试验区综合法律服务窗口等司法保障和服务体系。《方案》的另一个特点是，支持鼓励在某些领域参照国际惯例，积极探索政策创新。比如，提出探索适应企业国际化发展需要的创新人才服务体系和国际人才流动通行制度，研究完善促进投资和贸易的税收政策。通过这些法制和政策双重保障，将为充分发挥自贸试验区先行先试作用，大胆闯、大胆试、自主改，提供强有力的保障。        

        （作者系上海市人民政府发展研究中心主任、党组书记，研究员、博士生导师。）