市政厅|修一条地铁，也得考虑周边商户的活力

        随着城市规模快速扩张，以及规划理念不断更新，不可避免地，城市会迎来许多大型公共交通改善工程，例如轨道交通建设等。

        这些工程工期长、规模大。对整座城市而言，相关改造完成，将极大提升公共服务品质，增加城市的宜居指数与竞争力。然而，改造过程本身将极大滋扰周边商户的正常经营，对受影响的商户，相关改造往往成为“难以承受之重”：同时，改造后的公共交通效率，也将显著改变原有商业生态。

        实际上，在大型公共交通改善工程中，政府和商户有多元价值诉求，这些诉求不存在“对错之分”。在此，笔者想以澳大利亚墨尔本有轨电车96号线南端终点站的改造升级以及埃德蒙顿市中心贾斯帕大街地铁建设与街景改造工程为例，希望能说明：在大型公共交通改善工程中，不能以“保护多数人利益”为据，而忽视商业活力存续。否则，商户的利益，乃至城市的整体利益极可能受损；在相关工程的设计与实施过程中，政府与商户应积极谋求协作。

        墨尔本的争论

        作为世界上有轨电车里程数最多的都市区，墨尔本向来积极推进有轨电车系统的更新。2013年，维多利亚州政府公布了横贯墨尔本都市区南北的96号线的更新计划。96号线是墨尔本都市区最为繁忙的有轨电车路线；日通勤人数约为4万人；承担着重大活动（如F1赛车大奖赛）的乘客输送任务。该更新计划包括：1）使用运载能力更强的低平台机车，以照顾行动不便人群；2）整修重要车站的站台，以站台升级为契机，全面提升车站区域公共空间的品质。

        96号线的南端终点站位于圣基尔达区的阿克兰街，是本次更新计划的重点区域。阿克兰街由行人、汽车、有轨电车与自行车共同利用。阿克兰街街景（图自The Age）

        南端终点站的改造方案为：1）采取独立站台的形式，提升线路的运行效率。2）取消阿克兰街（A-B段）上53个临街停车位。3）A-C段将完全改造为公共人行广场。

        就规划技术与风格而言，这样的改造设计不仅有助于强化公共交通的运输效率，鼓励步行与骑行等绿色环保的出行方式，美化街道景观，还符合墨尔本作为全球宜居城市之一的定位。然而，该方案却意外遭到阿克兰街本地商会的激烈反对。商会认为：该工程将“杀死”阿克兰街的灵魂。阿克兰街商会的抗议：“别让他们杀死阿克兰街！”（图自阿克兰街商会）

        从局外人的角度来看，有轨电车及其站台的改善，将为该区导入更多乘客；针对汽车通行的限制和禁止停靠，将改善行人的逛街体验。这将使临街商户成为最大的受益人，他们看起来没有理由反对该项目。于是，商会成为“众矢之的”，被部分媒体指责为“自私的汽车爱好者”。

        但实际上，商会的诉求绝非反对公共交通，而是担忧这一大型公共交通改善工程对本地特色商业活力的潜在打击。

        首先，工程施工期间，将严重干扰本地商业正常经营。其次，露天站台的设置、有轨电车运力与班次的增加，将给阿克兰街带来显著的人流拥堵，破坏“恬美、安静”的街道风格。一旦人流量增大到一定程度，将迫使政府依据安全法例修建人车隔离带，进而阻碍商业街两侧互动，降低商业街的体验。

        结合圣基尔达区的区域景点分布看，更容易理解商会的诉求。表面上，圣基尔达区内的主力景点包括：公共沙滩、大型游乐场月亮公园，以及诸多商业街（阿克兰街、菲茨罗伊街、巴克利街）等。然而，这些商业街尽管各有特色，但墨尔本主城乃至各区均不乏特色商业街。圣基尔达区“真正的吸引点”是公共沙滩与月亮公园。它们才是有轨电车运力增加的最大受益方。

圣基尔达区景点分布（图自圣基尔达区商会）

        阿克兰街主推原汁原味的小镇风情，以独立音乐店、休闲餐饮等为代表——其商业建筑主要为1-2层，街道较窄，大致15米左右。大量游客的涌入，将冲击这种“慢生活”的商业形式，形成“快节奏”的旅客服务需求。比如，商铺临街摆放货架、餐桌等，将变得更为困难。如此，大量标准连锁店将替代本地特色店——因为前者能负担更高的租金与商业面积。本地商户将面临倒闭厄运；本地音乐艺术家赖以生存的土壤消失；阿克兰街的特色商业气质将被消费主义异化，丧失其作为“特色人文地理空间”的活力。

阿克兰街上的普通小店（图自Melbourne Places）

        接到本地商业的抗议后，维多利亚州政府以及轨道交通公司进行了积极回应，对各项改造细节进行了补充解释。本地商会也提出了自己的改造建议：希望阿克兰街维持现状——若确需增大运力，则将车站向西迁移，避开商业街核心区；利用现有的巷道安放空置列车，以其展示本地有轨电车历史，并作为特色休憩场所（商会并非反对公共交通；相反，他们珍视阿克兰街悠久的有轨电车历史）。目前，双方仍在针对项目实施细节进行探讨。

        墨尔本的争论反映了一个现实：在大型公共交通改善工程中，利益相关者的价值诉求十分复杂：政府立足于百万人口城市的交通便捷；本地商户立足于特色商业活力。尽管政府与商户的价值诉求有显著区别，但并不存在“对错之分”。解决这一困境，需要严谨的科学态度与充分的政策耐心。不应把这类问题简单等同于大多数人与少部分人的利益取舍，并认为少数派应直接妥协让步。

        在接下来埃德蒙顿的案例中，代表多数人利益的地铁与街景更新方案，因缺乏存续商业活力的考量与措施而造成了城市整体品质的降低。

        埃德蒙顿的教训

        1974年，加拿大埃德蒙顿启动了轻轨修建工程。其中，市中心的轨道交通将采用地铁的形式。市政府设想，地铁的修建将大幅提升市中心的公共运输效率。同时，结合地铁的修建，将站台与主要商业节点进行无缝连接，引导地面商业向地下发展，更好地应对埃德蒙顿严寒且漫长的冬季，为市民提供更佳的消费体验。

        为赶在1978年英联邦运动会之前实现通车，贾斯帕大街（内城商业干道）进行了封闭式施工。尽管本地商户对此反对，其呼吁却被市政府忽视。市政府表示：一旦相关工程实施完毕，将极大促进市中心商业发展。

        然而，恶劣的交通状况、肮脏的街道环境让市民大为恼怒。彼时，大型室内商业中心在郊区拔地而起，提供舒适干净的购物环境，在与市中心商业的竞争中获得显著优势。四年间，市中心不仅丢失了大量标准连锁店与主力百货店，其独有的大量本地特色店亦难以为继。其倒闭抽掉了内城商业的灵魂。1978年，地铁建成通车，却再也未能挽回贾斯帕大街丢失的商业活力。

        近年来，为振兴市中心商业，市政府启动了全方位改造计划。拥有诸多历史建筑的104街，被选为示范街区。104街按照传统欧洲风格进行街景布置，提供充足的自行车与人行道空间。两幢分别为30层与35层的高层住宅楼（底层为临街商业）的建成，为社区带来大量新增人口。同时，整个市中心的居民数量也显著增加。2001年至2014年，市中心人口由约6000人增长为约20000人。2008年，加拿大主流超市品牌Sobeys宣布在104街开设门店（市中心唯一的主力超市），使得本地居民可在步行距离内购置每日所需食物等。

104街的Sobeys超市（图自Metro News）

        上述迹象表明，内城的商业氛围正在改善。许多本地特色商店开始重回内城，如经营有机食品与咖啡的“地球之店”。2014年，投资总额高达6亿加元的新体育场开工建造，并在内城带动了25亿加元的住宅与写字楼建设，这意味着这里有了更多人口。然而就在当年，104街的Sobeys门店“出人意料”地宣布关闭，让内城重新回到缺乏主力超市的尴尬境地。厂商的理由是：“我们必须关闭一批入不敷出的门店”。舆论一片哗然：“市中心的建设如此繁荣，怎会令唯一的主力超市难以为继？”

        原因很简单：市中心又出现了“简单化”的大型公共交通改善工程。为振兴内城，贾斯帕大街进行了全面街景改造（增加街心花园、自行车泊位、公共座椅等）。为了服务新的体育场，市中心轻轨路线进行了延伸建设。两大工程断续维持数年，尚未彻底完工。尽管它们为过往车辆留出空间，但仍制造了显著的交通混乱。数量本就不多的商户，向市政府表示不满，要求合理补偿，但被市政府以缺乏相关立法为由驳回——仅对这些商户的境遇表示同情，并坚信相关工程最终将为商户带去福利。

        Sobeys门店的关闭，令本地特色商店经营更加困难。原本，“地球之店”通过Sobeys所吸引的客流，还能勉强收支平衡——因为居民购买食物之余，会顺便消费咖啡或者有机食品。目前，“地球之店”的店主每日需要从其他分店的收入中抽取2000加元来维持104街店铺的经营。他抱怨道：“起初，市场的气氛让我相信有生存机会，然而现实却总是令人沮丧。持续的道路与轨道交通改造令104街如同孤岛一般，即便这里看起来跟那些充满活力的欧洲城市街道十分神似。”

        由埃德蒙顿的教训可知：大型公共交通改善工程应积极关注其对改造区域商业活力的影响，在公私合作的基础上，协商更加完善的、存续商业活力的方案。否则，基于多数人利益出发的“好工程”，不仅将直接损害相关商户与街道的利益，而且最终引致社会整体利益降低。

        中国的现实

        目前，中国各大城市均在进行大规模公共交通改善工程，以解决居民出行难问题。轨道交通建设成为许多城市的选择。由于其工期较长、规模较大，导致改造区商户不同程度反对。

        以A市为例，某条干道将被“封闭”施工数年，以修建地铁与隧道（车行道）连接线。为了尽量减少相关工程对市民的影响，A市做了如下努力：1）地铁建设与隧道建设同期进行，节省道路封闭时间。2）道路并未完全封闭；在其两侧留出5-7米的车行与人行空间，方便当地商户与居民。3）在施工道路中段规划设置地铁口；预期将为周边房产带去增值。

        然而，当地商户对未来依然一筹莫展：恐怕等不到地铁完工之日，就得“关店大吉”。道路的封闭，导致交通不便，公共汽车线路不得不绕行，使得客流量明显减少。即便在A市餐饮客流量最大的周末，这里的生意也门可罗雀。同时，道路两旁写字楼的租客大量撤离，也显著削减了工作日的客流量。

        于是，在施工工地的隔离挡板上出现了有趣的一幕：商户们联合制作的陈情海报（希望政府能解决未来多年的生计）、政府的宣传海报（提倡安全施工、文明施工等正面内容）以及施工方的横幅（因施工造成打扰，向周边居民致歉）“交相辉映”。部分无助的商户直接将陈情海报贴在橱窗玻璃上。与墨尔本十分类似，在A市，政府与商户的诉求没有对错之分，但他们之间需要积极协商一套应对困境的改善方案。

        否则，若任由改造区商业困境延续，当地铁与隧道交通工程完成之时，相关区域的商业活力恐怕已经耗竭。A市应积极吸取埃德蒙顿的教训，避免这种情况出现。在A市的案例中，商户们已自发形成了集体组织，开展了一些集体行动（张贴“陈情海报”）。这是一个有益的信号，或许可为接下来的公私合作奠定良好基础。

        首先，政府应认可该集体组织的“合法运营”，增强其自主治理的能力。人们也许担心，如果这些集体组织得到政府支持，其行为不会更激烈？实际上，政府与商户的激烈对立，往往因缺乏沟通所致。尤其在“一对一”沟通的情形下，数量众多的商户个体，很难与政府达成共识。任何一句“谣言”都极易煽动商户的情绪。如果商户的集体组织能有效运作，那么其与政府的沟通效率将有较好的保障，降低双方对立的可能。此外，商户所面临的困境，部分源于公共池塘资源的分配（竞争性高；排他性低），例如A市案例中5-7米的道路。对这类资源的分配，自主治理是最佳的途径，效果远好于政府直接干预。当资源分配方案得到商户认可，那么其因资源供给紧张而形成的忧虑，将得到显著缓解。

有限的道路资源

        其次，政府应为该集体组织提供“组织架构”支持。可效仿北美商业改进区（Business Revitalization Zone）的形式，该形式用于复兴衰败的商业区：1）由政府牵头，在吸纳广大商户参与协商的基础上，基于民主决策方式，赋予该集体组织收取一定年费的权力。2）政府承诺在施工期限内按年度配比一定扶持经费。3）上述经费的使用权力完全归该集体组织所有，主要用于商业环境整治与街道整体的营销活动（实际上，这构成了PPP的模式），例如：部分路段人行道与车行道尚未分离，可考虑增添夜间的指示标记；科学筹划街道业态布局，合理安排新增商业类别，增加街道商业的吸引力。

        再次，政府应对改造区放松规划管制（在不危害公共安全的前提下）。某种程度上，改造区域的街道环境已“差无可差”。这为创意的街道环境改造提供了契机。2015年初，上海市静安区康定路600弄的拆迁工地上出现了许多极富创意的涂鸦作品，吸引了大量市民前往观看。然而，出于公共安全考虑，相关涂鸦作品被清除。在A市的改造区域内，可尝试科学合理引入涂鸦等创意艺术表现形式，装点施工工地的隔离挡板（为保证安全，可对这些挡板进行合理加固）。与政府、施工方以及商户张贴的各类海报或横幅相比，带有艺术创作感的涂鸦是更佳的选择。

Seth创作的涂鸦作品（图自澎湃）

        最后，政府应主动向公众宣传改造区域所遭遇的困难，而非有意遮掩（政府没有错，无需遮掩，反而应积极主动向公众公开信息）。在埃德蒙顿，尽管市中心商业的发展，受阻于持续进行的大型公共交通改善工程，但得益于信息的公开透明，民众自发采取了支持市中心商业的行动：“快钱”（Cash Mob）。热心的市民在约定时间聚集到市中心，然后集体逛街，支持那些备受困扰的商户。“快钱”不能为商户带去直接的收支平衡，但能进行更大规模的宣传，动员社会各界赋予其更多理解与帮助，给予商户更大的心理与物质支持。

埃德蒙顿“快钱”（Cash Mob）活动现场（图自EdmontonSun）

        总结

        城市的规划与运营是一项复杂工程，需要缜密的科学设计与极大的政策耐心。中国的城市正在快速发展过程中，需要进行大量工期长且规模大的公共交通改善工程（尤其是轨道交通建设）。在这些工程的设计与实施过程中，地方政府应重视改造区内商业活力的存续。因为对商户经济利益的合理保护，某种程度上，是对基于本地商业的人文地理空间内涵的保护。

        政府、商户以及公众应形成这样的共识：此类改造工程虽然带来诸多困扰，但利益相关者的诉求没有对错之分。政府与商户需积极协作：政府应帮助商户构建有效的集体组织，确定公共池塘资源的使用规则；政府应在保障公共安全的基础上放松规划管制，允许创意性的街道环境改造工程。最后，政府需要积极向公众告知改造区面临的实际困难，以激发更广泛的社会力量支持。