逐条解读上海自贸区深改25条：寻找中国经济增长新动力

        备受关注的上海自贸区进一步深化改革开放方案，4月20日出炉，你怎么看？

        “东部沿海这四个自贸区连起来就像一张弓，在‘一带一路’等国家战略上，上海如何更好地发挥引领作用，让这支箭射程更远？深改方案给出了答案。赋予上海的地位不仅是过去的平台、通道而已，要继续开放促改革，成为一个‘发射源’，这意味着更强调它的科技创新和人才集聚，当然还有核心的金融制度创新。”复旦大学经济学院教授袁志刚这么理解上海自贸区“2.0版”。

        在他看来，可以从三个视角看上海自贸区的深改方案：

        第一，从全球经济规则层面看，自贸区是中国“进一步融入经济全球化的重要载体”。深改方案与上海自贸区第一版总体方案一样，始终深化完善投资管理制度、贸易监管制度、金融创新制度和事中事后监管制度，也是寻找中国经济增长的新动力、新优势。

        第二，从中国经济新常态下的战略观看，深改方案明确提出，要“推动‘一带一路’建设和长江经济带发展，做好可复制可推广经验总结推广，更好地发挥示范引领、服务全国的积极作用”。这次明确了上海自贸区与国家战略的关系。

        第三，从战术层面，深改方案提出，“浦东新区要加大自主改革力度，加快政府职能转变，加强事中事后监管等管理模式创新，加强与上海国际经济、金融、贸易、航运中心建设的联动机制。”也就是说，自贸区的改革和整个浦东的自主改革融合在一起。

        具体来说，上海自贸区进一步深化改革开放方案的主要任务和措施，共5方面25条，约3760字；比2013版的上海自贸区总体方案，内容有增减，总字数相当（2013版的主要任务和措施内容近4000字）。

        下面，澎湃新闻（www.thepaper.cn）请来袁志刚，上海财经大学自由贸易区研究院院长赵晓雷，复旦大学上海自贸区综合研究院秘书长尹晨，以及沪上一名不愿具名的资深自贸区研究人士，对2015版的上海自贸区进一步深化改革方案的25条主要任务和措施，进行逐条解读。

        （一）加快政府职能转变。

        1.完善负面清单管理模式。推动负面清单制度成为市场准入管理的主要方式，转变以行政审批为主的行政管理方式，制定发布政府权力清单和责任清单，进一步厘清政府和市场的关系。强化事中事后监管，推进监管标准规范制度建设，加快形成行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体系。

        赵晓雷：强调“推动负面清单制度成为市场准入管理的主要方式”，过去是“探索建立负面清单管理模式”，现在负面清单制度变成了主渠道，是进一步深化改革。（编注：4月20日同期发布的四大自贸区共用的负面清单，针对外商投资管理的特别管理措施，比上海2014版负面清单减少了17条，缩短幅度为12.2%。）

        沪上资深自贸区研究人士：负面清单管理模式是大趋势，也是对接中美投资协定谈判的基础工程，未来肯定会在全国逐步推广。政府权力清单和责任清单是一项大工程，涉及面比较广，值得期待。

        2.加强社会信用体系应用。完善公共信用信息目录和公共信用信息应用清单，在市场监管、城市管理、社会治理、公共服务、产业促进等方面，扩大信用信息和信用产品应用，强化政府信用信息公开，探索建立采信第三方信用产品和服务的制度安排。支持信用产品开发，促进征信市场发展。

        赵晓雷：新提出“探索建立采信第三方信用产品和服务的制度安排”，说明未来政府会在这方面发力，更多使用第三方信用产品和服务。

        沪上资深自贸区研究人士：这次强调的是，对社会信用体系的应用。去年以来，已有七成的社会信用信息，被编进上海自贸区的信用信息目录，这是一项基础工程。有了社会信用体系之后，关键是政府、企业要去用这些信息。尤其是政府的有关职能部门，应该推动相关信用信息在自身领域的应用。

        3.加强信息共享和服务平台应用。加快以大数据中心和信息交换枢纽为主要功能的信息共享和服务平台建设，扩大部门间信息交换和应用领域，逐步统一信息标准，加强信息安全保障，推进部门协同管理，为加强事中事后监管提供支撑。

        沪上资深自贸区研究人士：这个信息共享和服务平台目前还在建设中。关于企业的一些基本信息已经有了，但还是静态信息为主，像企业高管的纳税、信用信息，都还没有纳入。而且，相关职能部门提交给共享平台的信息，还有待进一步充实，否则很难满足“为加强事中事后监管提供支撑”的要求。

        4.健全综合执法体系。明确执法主体以及相对统一的执法程序和文书，建立联动联勤平台，完善网上执法办案系统。健全城市管理、市场监督等综合执法体系，建立信息共享、资源整合、执法联动、措施协同的监管工作机制。

        沪上资深自贸区研究人士：综合执法体系是有一定想象空间的，但关键要看如何去平衡、落实。毕竟，像知识产权、食品药品、税务等领域，专业性还是比较强的，仅靠城管、工商等单一主体似乎很难推进。相比之下，口岸、海关、检验检疫等系统，由于监管上交集比较多，推进联动、综合执法的效果可能更为明显。

        5.健全社会力量参与市场监督制度。通过扶持引导、购买服务、制定标准等制度安排，支持行业协会和专业服务机构参与市场监督。探索引入第三方专业机构参与企业信息审查等事项，建立社会组织与企业、行业之间的服务对接机制。充分发挥自贸试验区社会参与委员会作用，推动行业组织诚信自律。试点扩大涉外民办非企业单位登记范围。支持全国性、区域性行业协会入驻，探索引入竞争机制，在规模较大、交叉的行业以及新兴业态中试行“一业多会、适度竞争”。

        赵晓雷：提到“健全社会力量参与市场监督制度”，过去的提法是“积极鼓励社会力量参与市场监督”，现在要强调“健全”，也是进一步深化改革。

        沪上资深自贸区研究人士：想法是好的，但让行业协会去监督参会企业本身是有困难的，毕竟会员都是交了会费的，还是强调行业协会的服务性更为可行。当然，在证券等官方背景比较浓厚的行业协会，推进协会监管是有很大空间的。至于试点扩大涉外民办非企业单位登记范围，可能还是会先从培训机构等领域入手。

        6.完善企业年度报告公示和经营异常名录制度。根据《企业信息公示暂行条例》，完善企业年度报告公示实施办法。采取书面检查、实地核查、网络监测、大数据比对等方式，对自贸试验区内企业年报公示信息进行抽查，依法将抽查结果通过企业信用信息公示系统向社会公示，营造企业自律环境。

        沪上资深自贸区研究人士：企业年度报告公示和经营异常名录制度本身很有必要，可以营造企业的自律环境。但如何抽查企业年报公示信息值得探讨，可以结合企业信用优劣采取不同策略。比如重点抽查信用差的企业。

        7.健全国家安全审查和反垄断审查协助工作机制。建立地方参与国家安全审查和反垄断审查的长效机制，配合国家有关部门做好相关工作。在地方事权范围内，加强相关部门协作，实现信息互通、协同研判、执法协助，进一步发挥自贸试验区在国家安全审查和反垄断审查工作中的建议申报、调查配合、信息共享等方面的协助作用。

        赵晓雷：这里提到“建立地方参与国家安全审查和反垄断审查的长效机制”，第一版的提法是“完善国家安全审查制度”、“配合国务院有关部门严格实施经营者集中反垄断审查”，过去是“配合”，现在是要通过自贸区，形成地方参与这些审查的长效机制。

        8.推动产业预警制度创新。配合国家有关部门试点建立与开放市场环境相匹配的产业预警体系，及时发布产业预警信息。上海市人民政府可选择重点敏感产业，通过实施技术指导、员工培训等政策，帮助企业克服贸易中遇到的困难，促进产业升级。

        尹晨：这是与开放市场环境相匹配的。比如，当产业产能过剩时，或是外资进入后进一步加剧竞争时，政府如何对企业进行产业预警，是一个新的课题。

        沪上资深自贸区研究人士：举个极端的例子，如果有些行业出现倾销的现象，监管部门如果能及时预警，对国内行业企业的及时应对会有很大帮助。

        9.推动信息公开制度创新。提高行政透明度，主动公开自贸试验区相关政策内容、管理规定、办事程序等信息，方便企业查询。对涉及自贸试验区的地方政府规章和规范性文件，主动公开草案内容，接受公众评论，并在公布和实施之间预留合理期限。实施投资者可以提请上海市人民政府对自贸试验区管理委员会制定的规范性文件进行审查的制度。

        沪上资深自贸区研究人士：政府信息公开早有政策规定，上海自贸区现在推进规范的是地方规章和规范性文件。不仅要主动公开，而且允许投资对相关规范性文件提请审查。

        10.推动公平竞争制度创新。严格环境保护执法，建立环境违法法人“黑名单”制度。加大宣传培训力度，引导自贸试验区内企业申请环境能源管理体系认证和推进自评价工作，建立长效跟踪评价机制。

        沪上资深自贸区研究人士：公平竞争制度肯定是要逐步建立的。环保执法本身与此并无直接关联，即使没有公平竞争制度，环保执法也必须严格执行。

        尹晨：这都是与国际高标准投资规则相衔接的做法，不管是TPP谈判还是其他国际谈判，环境、劳工等内容都是“必备条款”。

        11.推动权益保护制度创新。完善专利、商标、版权等知识产权行政管理和执法体制机制，完善司法保护、行政监管、仲裁、第三方调解等知识产权纠纷多元解决机制，完善知识产权工作社会参与机制。优化知识产权发展环境，集聚国际知识产权资源，推进上海亚太知识产权中心建设。进一步对接国际商事争议解决规则，优化自贸试验区仲裁规则，支持国际知名商事争议解决机构入驻，提高商事纠纷仲裁国际化程度。探索建立全国性的自贸试验区仲裁法律服务联盟和亚太仲裁机构交流合作机制，加快打造面向全球的亚太仲裁中心。

        赵晓雷：推动公平竞争，权益保护，这是全新的内容，它们是上海自贸区主动改革非常重要的内容。

        沪上资深自贸区研究人士：知识产权保护是对接国际标准的一项重要内容。目前上海自贸区的仲裁规则已经发布，在打造亚太仲裁中心方面浦东还有提升空间。

        12.深化科技创新体制机制改革。充分发挥自贸试验区和国家自主创新示范区政策叠加优势，全面推进知识产权、科研院所、高等教育、人才流动、国际合作等领域体制机制改革，建立积极灵活的创新人才发展制度，健全企业主体创新投入制度，建立健全财政资金支持形成的知识产权处置和收益机制，建立专利导航产业发展工作机制，构建市场导向的科技成果转移转化制度，完善符合创新规律的政府管理制度，推动形成创新要素自由流动的开放合作新局面，在投贷联动金融服务模式创新、技术类无形资产入股、发展新型产业技术研发组织等方面加大探索力度，加快建设具有全球影响力的科技创新中心。

        沪上资深自贸区研究人士：叠加国家自主创新示范区、科创中心的政策，这是上海自贸区的一大优势。在知识产权尤其是科研院所的知识产权成果转化方面，目前难点和障碍很多，上海自贸区有很大探索空间。

        （二）深化与扩大开放相适应的投资管理制度创新。

        13.进一步扩大服务业和制造业等领域开放。探索实施自贸试验区外商投资负面清单制度，减少和取消对外商投资准入限制，提高开放度和透明度。自贸试验区已试点的对外开放措施适用于陆家嘴金融片区、金桥开发片区和张江高科技片区。根据国家对外开放战略要求，在服务业和先进制造业等领域进一步扩大开放。在严格遵照全国人民代表大会常务委员会授权的前提下，自贸试验区部分对外开放措施和事中事后监管措施辐射到整个浦东新区，涉及调整行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章的部分规定的，按规定程序办理。

        尹晨：相信会出进一步细化的方案。纳入陆家嘴、金桥、张江之后，上海自贸区的服务业、制造业如何进一步扩大开放，是一大看点。

        沪上资深自贸区研究人士：将原28.78平方公里的政策，扩展至整个扩区后的上海自贸区，是水到渠成的一步，整个浦东的对接同样值得期待。

        14.推进外商投资和境外投资管理制度改革。对外商投资准入特别管理措施（负面清单）之外领域，按照内外资一致原则，外商投资项目实行备案制（国务院规定对国内投资项目保留核准的除外）；根据全国人民代表大会常务委员会授权，将外商投资企业设立、变更及合同章程审批改为备案管理,备案后按国家有关规定办理相关手续。对境外投资项目和境外投资开办企业实行以备案制为主的管理方式，建立完善境外投资服务促进平台。试点建立境外融资与跨境资金流动宏观审慎管理政策框架，支持企业开展国际商业贷款等各类境外融资活动。统一内外资企业外债政策，建立健全外债宏观审慎管理制度。

        赵晓雷：“试点建立境外融资与跨境资金流动宏观审慎管理政策框架，支持企业开展国际商业贷款等各类境外融资活动”，实际上就是自贸区金融改革3.0版本，以及上海自贸区金融改革“新51条”的核心。它主要围绕跨境融资和跨境金融，它不只是贸易结算和直接投资，还延展到了资本项目，它是国际商业贷款，很显然它指向解决资本项目可兑换，目标是人民币更高程度的国际化。

        上海市委常委、浦东新区区委书记、上海自贸区管委会主任沈晓明在发布会上说：在资本项目可兑换这一件事情上，我们计划分两步走：第一步，建立自由贸易账户，这是资本项目可兑换的基础设施建设；第二步才是资本项目可兑换。上海自贸区在资本项目可兑换方面现在完成了第一步，正在走向第二步的路上，“第二步我们已经形成了工作方案，现在正在报批的过程当中。”

        15.深化商事登记制度改革。探索企业登记住所、企业名称、经营范围登记等改革，开展集中登记试点。推进“先照后证”改革。探索许可证清单管理模式。简化和完善企业注销流程，试行对个体工商户、未开业企业、无债权债务企业实行简易注销程序。

        沪上资深自贸区研究人士：这是简化便利企业注册、登记、注销流程的总要求。

        16.完善企业准入“单一窗口”制度。加快企业准入“单一窗口”从企业设立向企业工商变更、统计登记、报关报检单位备案登记等环节拓展，逐步扩大“单一窗口”受理事项范围。探索开展电子营业执照和企业登记全程电子化试点工作。探索实行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“多证联办”或“三证合一”登记制度。

        赵晓雷：“探索实行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证‘多证联办’或‘三证合一’登记制度”这也是新的，现在一家企业有六七个代码，能否搞成单一代码，就像一人一个身份证号，便利企业。

        （三）积极推进贸易监管制度创新。

        17.在自贸试验区内的海关特殊监管区域深化“一线放开”、“二线安全高效管住”贸易便利化改革。推进海关特殊监管区域整合优化，完善功能。加快形成贸易便利化创新举措的制度规范，覆盖到所有符合条件的企业。加强口岸监管部门联动，规范并公布通关作业时限。鼓励企业参与“自主报税、自助通关、自动审放、重点稽核”等监管制度创新试点。

        赵晓雷：过去相关的海关监管制度改革，多是以企业试点的方式进行，现在提出要覆盖到所有符合条件的企业，是进一步扩大适用范围。

        18.推进国际贸易“单一窗口”建设。完善国际贸易“单一窗口”的货物进出口和运输工具进出境的应用功能，进一步优化口岸监管执法流程和通关流程，实现贸易许可、支付结算、资质登记等平台功能，将涉及贸易监管的部门逐步纳入“单一窗口”管理平台。探索长三角区域国际贸易“单一窗口”建设，推动长江经济带通关一体化。

        赵晓雷：这是直接支持区域经济发展的举措，切实提高区域贸易便利化。

        沪上资深自贸区研究人士：上海自贸区是长江经济带的龙头，这次深改方案中也体现了贯彻长江经济带发展等国家战略的要求。

        19.统筹研究推进货物状态分类监管试点。按照管得住、成本和风险可控原则，规范政策，创新监管模式，在自贸试验区内的海关特殊监管区域统筹研究推进货物状态分类监管试点。

        赵晓雷：前期一直是准备进入实操的阶段，没有真正实施，接下来要继续推进。

        20.推动贸易转型升级。推进亚太示范电子口岸网络建设。加快推进大宗商品现货市场和资源配置平台建设，强化监管、创新制度、探索经验。深化贸易平台功能，依法合规开展文化版权交易、艺术品交易、印刷品对外加工等贸易，大力发展知识产权专业服务业。推动生物医药、软件信息等新兴服务贸易和技术贸易发展。按照公平竞争原则，开展跨境电子商务业务，促进上海跨境电子商务公共服务平台与境内外各类企业直接对接。统一内外资融资租赁企业准入标准、审批流程和事中事后监管制度。探索融资租赁物登记制度，在符合国家规定前提下开展租赁资产交易。探索适合保理业务发展的境外融资管理新模式。稳妥推进外商投资典当行试点。

        赵晓雷：“推进亚太示范电子口岸网络建设”，这是新提法。2014年的亚太经合组织（APEC）第26届部长级会议批准建立亚太示范电子口岸网络，并在上海设立营运中心。未来，上海的企业可通过这个网络直接向亚太地区其他口岸的海关报关，APEC其他经济体的企业也可通过各自相关试点电子口岸向上海海关报关。

        尹晨：这一条内容很多，提到了知识产权专业服务业、文化版权交易、生物医药、软件信息等新兴服务贸易和技术贸易发展。它与张江、陆家嘴、金桥等新进入自贸区的区域联系在一起，也与服务业、制造业进一步开放联系在一起。此外，外商可以投资典当行了，相信这会在新的扩大开放目录中体现出来。

        21.完善具有国际竞争力的航运发展制度和运作模式。建设具有较强服务功能和辐射能力的上海国际航运中心，不断提高全球航运资源配置能力。加快国际船舶登记制度创新，充分利用现有中资“方便旗”船税收优惠政策，促进符合条件的船舶在上海落户登记。扩大国际中转集拼业务，拓展海运国际中转集拼业务试点范围，打造具有国际竞争力的拆、拼箱运作环境，实现洋山保税港区、外高桥保税物流园区集装箱国际中转集拼业务规模化运作；拓展浦东机场货邮中转业务，增加国际中转集拼航线和试点企业，在完善总运单拆分国际中转业务基础上，拓展分运单集拼国际中转业务。优化沿海捎带业务监管模式，提高中资非五星旗船沿海捎带业务通关效率。推动与旅游业相关的邮轮、游艇等旅游运输工具出行便利化。在符合国家规定前提下，发展航运运价衍生品交易业务。深化多港区联动机制，推进外高桥港、洋山深水港、浦东空港国际枢纽港联动发展。符合条件的地区可按规定申请实施境外旅客购物离境退税政策。

        赵晓雷：之前，上海自贸区的中转集拼业务仅在几家企业试点，这一次提出了具体的要求，进一步扩大业务范围和内容。

        沪上资深自贸区研究人士：境外旅客购物离境退税政策是中央推动的一项政策，上海自贸区符合条件的地区有望优先申请实施。

        （四）深入推进金融制度创新。

        22.加大金融创新开放力度，加强与上海国际金融中心建设的联动。具体方案由人民银行会同有关部门和上海市人民政府另行报批。

        赵晓雷：虽然只有一句话，但含金量很高。我相信接下来的措施都会直指资本项目可兑换。

        袁志刚：金融制度创新是重中之重。首先，深改方案再度明确提出“货币兑换自由”的目标。具体如何深入推进金融制度创新，加强与上海国际金融中心建设的联动，这些是上海自贸区深改方案最引领性的内容。包括扩区后将陆家嘴纳入自贸区，金融和服务业必将有更高程度的开放。这些也是在前期金融改革51条的基础上进一步深化改革，也是跨国公司落脚上海的关键点，与上海四个中心建设、全球城市建设的目标密不可分。

        （五）加强法制和政策保障。

        23.健全法制保障体系。全国人民代表大会常务委员会已经授权国务院，在自贸试验区扩展区域暂时调整《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》和《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》规定的有关行政审批；扩展区域涉及《国务院关于在中国（上海）自由贸易试验区内暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批或者准入特别管理措施的决定》（国发〔2013〕51号）和《国务院关于在中国（上海）自由贸易试验区内暂时调整实施有关行政法规和经国务院批准的部门规章规定的准入特别管理措施的决定》（国发〔2014〕38号）暂时调整实施有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章的部分规定的，按规定程序办理；自贸试验区需要暂时调整实施其他有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章的部分规定的，按规定程序办理。加强地方立法，对试点成熟的改革事项，适时将相关规范性文件上升为地方性法规和规章。建立自贸试验区综合法律服务窗口等司法保障和服务体系。

        沪上资深自贸区研究人士：经过一年多的建设，上海自贸区在自主创新、改革方面，强调依法推进的精神，已经形成惯例。

        24.探索适应企业国际化发展需要的创新人才服务体系和国际人才流动通行制度。完善创新人才集聚和培育机制，支持中外合作人才培训项目发展，加大对海外人才服务力度，提高境内外人员出入境、外籍人员签证和居留、就业许可、驾照申领等事项办理的便利化程度。

        袁志刚：深改方案特别强调知识产权保护、科创中心建设、人才流动制度等。这些都是切实提升制造业技术的手段，中国制造业4.0版、互联网+，包括应对劳动力短缺等问题，都必须加速制造业的转型升级。扩区后纳入张江、金桥等地，有了进一步试验的空间。

        赵晓雷：以前的上海市综保区范围内，有货物流、资金流，但还需要人才流，尤其是做科创中心，我提过“科技移民”的想法。过去一些企业的科技成果转化不了，其中有融资的问题，更有人才政策的问题。

        25.研究完善促进投资和贸易的税收政策。自贸试验区内的海关特殊监管区域实施范围和税收政策适用范围维持不变。在符合税制改革方向和国际惯例，以及不导致利润转移和税基侵蚀前提下，调整完善对外投资所得抵免方式；研究完善适用于境外股权投资和离岸业务的税收制度。

        赵晓雷：这条里面新的内容是“在符合税制改革方向和国际惯例，以及不导致利润转移和税基侵蚀前提下，调整完善对外投资所得抵免方式”。这对“走出去”的中国企业是利好，避免了在外、在内双重征税的问题。

        沪上资深自贸区研究人士：这其实也是与国际惯例接轨。目前香港的理论所得税率是16.5%，新加坡理论所得税是17%。而且，香港和新加坡都有离岸免税的政策，即在一定条件下，在香港和新加坡以外地区发生的业务可以不用交税。内地现在的情况是，全球性收入都要在内地交税。企业期望在所得税方面，对政府鼓励的离岸业务能有所优惠(例如降到15%)。

        据了解，上海自贸区境外投资和离岸业务方面的税收政策改革方案目前已经上报。