美军智囊启示录①：独立、非营利与“旋转门”

编者按

        党的十八大以来，中国国家主席习近平多次强调要加强新型智库建设、健全决策咨询制度。今年初，中办、国办出台《关于加强中国特色新型智库建设的意见》。近日，十二届全国人大常委会委员、外事委员会主任委员傅莹在《人民日报》发表题为“国际战略智库期待’转型革命’”文章，直指“有的研究机构缺乏对现实外交活动的了解，跟不上决策需求；政府类研究机构经费使用限制多，大量经费只能建‘库’、无法扶‘智’；一些新兴民间智库财力雄厚，但课题针对性不足，建言通道也比较狭窄”等问题。

        针对以上问题，本专栏将重点聚焦到了国外军事和防务智库建设上。不可否认，回顾第二次世界大战结束后的美国军事战略及其演变，其军事力量的建设、壮大和使用都脱离不了巨大的智力支撑及其优势。

        纵观第二次世界大战结束以来美国的军事战略，具体内容会随着世界安全形势、军事技术的发展和国防资源的现实状况而有相应调整，但基本方针从未改变，其内核无非是争取和保持战略优势与战略控制，服从和服务于美国对外大国之间的竞争。美军主要以三种方式支撑其对外竞争战略：一是创建有利的战略态势，从安全的角度服务于美国国家安全战略；二是直接创建美国的科技竞争优势；三是为对外竞争提供战略观念和战略人才。而实际上，如果没有美国军方的需求、投入与经营，二战后美国的军事智库与防务智库能否兴旺发展还是个问号。

        美国军事或防务智库的重要价值，在于它能够提出独立、客观和科学的观点，对美国国防战略规划、军事战略制定、作战行动实施等起着不可或缺的作用，在战略评估、战争形态、军事变革、军事技术等方面发挥了重要的引导和推进作用。除大家耳熟能详的影响决策、善于传播等特征外，还有几个特点尤其值得关注。

保持思维方式的独立性

        谈及独立性，往往首先联想到的是形体上的独立性，其实并非如此。这里的独立性更强调的是思维方式的独立性。尽管美国军方直属的很多军事智库在隶属关系、经费支持、人事制度等方面直接受上级部门的管辖，但在研究方向与思维方式上却能保持高度独立。

        例如，作为美国陆军转型与军事变革策源地的陆军训练与条令司令部在2011年7月就以“怎样从当前力量向2020年——一个财政紧缩时代的陆军转型”为题，开始了系统内的探讨与研究，提出了包括“2020年的美国陆军必须做些什么？”等12个针对美国陆军的未来最具代表性的思考问题，在此基础上，提出了建设“2020美国陆军”的长远规划，并就具体转型目标与改革方案等问题组织了多场次全陆军范围内的大讨论，而最终成果随即成为领引美国陆军未来发展的“纲领性”思路。

        又如，设在纽约州的罗彻斯特大学内直属美国海军部的海军分析中心主要从事海军战略、战术方面的研究，该中心为确保思维方式上独立性，其研究人员往往来自退役军官和文职人员，除军方规定的课题外，该中心将四分之一的年度预算经费用于自主课题，以保持创新性。

        再如，与国防部不存在隶属关系的兰德公司在建立之初就强调自己是一个独立、客观、非营利性、不代表任何派别的咨询机构，并在自己的各项研究工作中自始至终贯彻这种理念。兰德公司的这种独立性是由一个20多人组成的监事会来保障实现的，除国防部、空军部、陆军部规定的研究课题外，兰德公司也将近四分之一左右的年度预算经费用于认为有意义或将会造成重大影响的自主选择课题研究。

非营利机构下的商业运作

        由于“智库”这一特殊事物真正引入中国还是近些年的事情，大多数人对“非营利性”与“赢利”的区别还有着比较模糊的认知。

        简单而言，“非营利性”的机构（包括智库）是以理事会为其核心管理组织，而非股东大会，所有经营所得只能用于再发展不能用于个人分红。而“赢利”则是智库赖以生存的资金来源。用美国国防部净评估办公室前主任马歇尔的话来说，智库就是“用思想卖钱，再用钱买思想”。所以，除军方直属的军事智库无须为发展资金担忧外，像联邦政府资助的研究中心和其他独立的防务智库，均以目前市场通行的商业化运作规则为手段，获取自身发展所必需的资金。

        例如，像资金压力不大的海军分析中心和兰德公司之类联邦政府资助的研究中心，也会将自主选择课题形成项目需求书，主动向军方或其他用户机构兜售，以扩充资金来源。独立的防务智库除像战略预算与评估中心有较为稳定的国防部资金来源，以及像布鲁金斯学会之类有稳定的社会捐赠来源之外，其他的一些防务智库无不为稳定的资金来源而犯愁。

        除扩大捐赠渠道、争取用户研究项目之外，“长期稳定的赢利产品线”则是他们利用商业化运作规则创造稳定资金来源的商业模式。例如，年度会员模式、数据库服务模式、期刊与出版物模式、培训模式等。

退役军官成为主力军

        毋庸置疑，人才是智库之根本。对美国的军事智库和防务智库来说，美军退役军官、退休情报官、政府退休官员等构成了这些智库的主力军。

        例如，战略预算与评估中心有9名退役军官，新美国安全中心7名，美国进步中心2名，美国外交关系委员会2名，战略与国际问题研究中心10名，布鲁金斯学会1名，传统基金会4名，战争研究所4名，大西洋理事会4名。这些退役军官中大约有70％都来自美国陆军。

        而退役中校创办防务智库又是美国的一大特别现象。最具代表性的就是安德鲁·克雷平涅维奇陆军中校退役后创办了战略预算与评估中心，又如托马斯·巴尼特海军中校退役后创办了自己的防务智库，还有海军陆战队中校威廉·霍格斯塔德退役后也创办了一家防务智库……这种现象绝非偶然，与美军军官的升迁制度有关。由于非作战指挥官由中校晋升至上校在美军相对比较困难，大量的研究型军官在中校退役后进入军事或防务智库界，继续进行防务研究成为一个不错的选择。正如艾森豪威尔所希望的那样“警觉而又知识渊博的公民会不断地权衡国家安全政策的成本和收益”，退役军官的加入可以说极大地加强了军事与防务智库的专业性。

        事实上，自美国国防部建立之初，智库就与军方保持着紧密关系，甚至由军方直接提供咨询并派人参与课题研究。例如，兰德公司的空军项目部和阿罗约中心的咨询委员就是由参联会副主席领导，而国防研究所的咨询委员会则由负责采购、技术和后勤的国防部副部长首席助理领导。在具体的课题研究中，军方会根据需要派现役军官以国防部研究员（DoD fellow）的身份加入研究团队。这种协同关系也确保了课题研究的质量，以及研究成果的实用性。

        另一方面，美国独特的“旋转门”式的人力流动机制也使得军事和防务智库与国防部之间在思维方式上“无缝衔接”：军方观点可以直接变为智库思想，智库观点也同样可以直接转变为军方思想。

        譬如，美军新“抵消战略”的推手、国防部常务副部长罗伯特•沃克的经历就是一个鲜活的案例。2001年，他以上校军衔退役后进入战略预算与评估中心从事海上作战研究工作，2009担任海军部副部长，2013年担任新美国安全中心主任一职，2014年4月30日正式就任美国国防部第32任常务副部长。罗伯特·沃克在战略预算与评估中心的工作经历，对安德鲁·克雷平涅维奇乃至安德鲁·马歇尔的军事变革思想自然心领神会、衣钵相传，在任国防部常务副部长之后推出新“抵消战略”也就不足为奇。