一手调研｜基层治理应避免机械抄作业和造点逻辑

基层治理体系和治理能力是治理现代化能否真正实现的关键，基层治理现代化是国家治理体系现代化的基本组成部分。如何高度重视并反思城市社区治理问题，这关涉到我们如何看待基层治理能力，如何理解基层治理现代化，以及我们需要什么样的基层治理现代化，等一系列问题。 

一、中西部农村学习现代城市社区治理合适吗 

实践与调研中，我们都发现城市社区治理往往被作为一种先进经验被学习被效仿。中西部地区向东部沿海地区学习，东部沿海农村向城市社区学习。

城市社区治理具有示范效应，表面来看，城市社区、发达地区治理模式确实看上去更加高大上，也更加现代化。就治理的典型经验和示范点来说，只有城市社区才有可能有资金打造出拿得出手的项目点，城市基层社区因财政基础好，转移支付充足，一些制度化、规范化的做法确实更为突出。于是出现了中西部地区纷纷到发达地区、城市社区参观学习，城市社区治理的创新做法，沿海发达地区的制度实践不断被搬到中西部农村的现象。

很长时间以来，农村基层治理是一种简约治理模式。而城市社区治理，发达地区社会治理相比更加注重程序化、正式化。同样的制度设计放在城市社区行得通，放到中西部农村就行不通。中西部农村不同于沿海发达地区，沿海发达地区有经济实力保障，可以通过组织的正式非正式扩张来应对基层不断繁杂的治理事务。我们在浙江嘉兴等发达地区农村调研就发现，村委班子成员主要负责急迫的中心工作，村里各种复杂的群众工作怎么办？村里出资返聘老党员、老干部做，老干部、老党员长期跟群众接触，积累了群众基础，也有群众工作能力。村干部坦言，如果没有这些老党员、老干部做好群众工作，那么村里的中心工作也做不好。五水共治、环境整治、基础项目建设、征地拆迁等等，都离不开群众工作，群众工作不能拖，拖了就会酿成大问题。不难发现，这里面真正的经验，恰恰是中西部农村学不到的。

再比如，不少中西部农村地区推行坐班制，村干部跟公务员一样坐班。一次县域调研中，县里一位干部说之所以要坐班，是“因为现在的村干部都不熟悉群众，不坐班的话群众要找都找不到，我们去发达地区参观学习，干部都是要坐班的，虽然坐班不大符合这里的实际，但这是个趋势，中央也提倡治理体系现代化嘛。这与上级精神也是高度一致的。”怕群众找不到，所以村干部坐在办公室等着为群众服务。似乎可以解释得通，不过，基层群众工作是在办公室服务就可以解决的吗？这显然是对基层工作的误读，也是对基层治理体系现代化的误读。在不少地区，正式化、科层化、制度化一度被误读为治理体系现代化的标准之一，引起不少中西部农村地区也纷纷效仿。 

二、造点逻辑盛行 

中国社会治理有一个鲜明特点，学先进学典型。这本身没有错，当然要学，不过这里的先进、典型应当是自然而然的，是实践中自发自为形成的。或者说，在做群众工作中逐步实践探索出来的新路径、新方法或者新典型。如果为了被学、被参观，而不惜花重金造点。为了做出典型，申请各种项目反复包装。甚至，包装出一个典型后，又有更好的典型出来，于是重新再重点打造另一个典型，就难免造成项目资源极大浪费，造点的逻辑很容易造成过度投入。包装出来的项目、打造出来的典型往往脱离实际，脱离普通群众，缺乏普惠性。

调研发现，在乡村振兴以及城市化建设不断推进的当下，借着各种政策东风，这种造点逻辑愈发盛行。包括不少公共空间项目，离普通居民的需求很远，也丝毫不会增加公共空间效应。

对于基层干部来说，能申请到项目造点当然是好事。对于更高一层级的官员来说，要调动辖区范围内基层干部的积极性，又要兼顾公平，但要做到治理均衡很难，毕竟项目资源是有限的。要做出效果，在区县、乃至省市获得荣誉，就必须反复投入，打造一个或几个亮点。这也势必造成项目资源的重复投入和过度集中。沿海某县调研时，村书记就说，自己是区人大代表，能申请到项目资源，而隔壁几个村就没这样的条件。在书记的位置上，只要能申请到项目，关键是干，干了才有机会，干好了才有更多机会。该村花上亿元将一个村民小组打造成一个示范点到省市展演，而这个村的其它村民组以及周边村庄都还是老样子。

近年来，在以荣誉换项目，以荣誉换政策的制度设计导向下，打造典型获得表彰也可以给绩效、政绩加分。在这种政策环境下，就更容易走向为了造典型而典型。毫不客气地说，很多典型丝毫没有推广价值，完全是重金打造的结果。这种造点逻辑盛行，不仅造成治理资源极大浪费，还形成了不良的治理示范效应。不得不说，这也是形式主义的根源。不少基层领导干部到发达地区参观某个典型点的时候，都有一种困惑，这不就是钱堆积出来的吗？造点逻辑本身就是一种形式主义，当大家都去学生硬造出来的典型时，学先进、学典型恐怕就不再是我们的制度优势了。

应付上面督导检查也一样，到每个镇村，都准备了厚厚的文档材料，一些“专业”的督导组由县区级某部门领导带队，基层为了应付这半天的检查，要准备一个月不说，关键是给基层造成了极大的反感心理。而文档准备的是否充分，是否漂亮也是一种典型，甚至会被某个领导在会议上表扬。不少村镇为显示工作到位以及对该领导检查的重视，在文案和材料整理上真可谓精益求精。江西调研时一位乡镇基层干部坦言：“上面各个条线到下面都是官，甚至管妇联、科技条线的到下面，下面也得挂牌应付检查。真不知道为什么要这样搞，但又不能说出来。”这就在治理中造成极大的逆反心理。

可以说这种造典型、搞特色已是形式主义的最大根源之一，这点无论在乡村治理，还是在城市治理中，问题都很突出。 

三、乡村社会治理的特点与走向 

简约治理是一种低成本的治理模式，也是一种相对高效的治理方式，一直以来为乡村社会沿用。乡村社会因为是熟人社会，彼此的熟悉度高，村干部与村民打交道频繁。因而，即使乡村工作人员数量较少、村级组织半正规化，村级基层治理事务还是能够处理得较好，农民大多数的诉求能够得到有效回应。

最近几年的农村调研，经常听到农民反映说，村里的干部不知道是哪个，从未见到镇里干部进村。但村干部和镇里干部又表示非常忙，他们也确实很忙，不少基层干部经常加班。不和群众打交道，那么忙什么呢？忙于应付各种表格、文件。按理说，当下乡村社会大量人口流入城市，村里留下的是“386199部队”（守在家的妇女、儿童和老人），再加上还在家务农的50岁左右群体。应该说村里的人更少了，事务也相对应该少很多。但事实上，村干部的事丝毫没变少。村干部做文案、表格，应付上级检查耗费了主要精力。应付检查、对上负责成为基层工作的逻辑。

事实上，需要村干部真正做的事情并不少，群众工作无小事。解决矛盾纠纷、贫困户识别，这些事情都是需要与群众打交道才能做好的。如果按照设定的程序走，就一定会出差错。上级的要求越来越格式化、制度化，还有不少是一刀切的文本要求，执行的时候必须靠做群众工作的方法去落实。比如矛盾纠纷调解，没有长期的群众基础和群众工作经验几乎不可能做好。在南京郊区农村调研时，一位30岁出头的年轻村官就说，其所在的村庄，村委干部很重视后备干部培养，这很难得，让他感觉收获非常大。每次村干部去村里做调解工作一定会带上他，让他熟悉群众以及如何做群众工作，看起来简单的群众工作实际上很不简单。农村的矛盾纠纷纷繁复杂，有群众基础的干部只要人到场，一句话不发问题就能解决，不懂群众工作方法，缺群众工作能力的人到调解现场，一句话不能说，说一句农民能还你十句，调解不了矛盾还激化矛盾。这位村官在基层实践几年有着深刻体会。村干部平时不跟群众接触，就只能按规章制度办事，长此以往，也就进一步丧失了群众基础和群众工作能力。

我们调研发现，乡村社会治理越来越往正式化、程序化、科层化方向发展，也越来越脱离群众路线。将发达地区项目资金打造出来的“治理经验”作为学习对象，不仅行不通，而且丢失了自身的特色。

四、结语 

社区工作的精髓是领导群众、组织群众、动员群众。我们当然不是说城市社区治理都不好，一定有很多城市社区确实有很多经验值得推广学习。不过，我们要警惕这种以造点式、形式化为代表的表面现代化治理方式的蔓延。有时候，某些城市社区、发达地区治理也不一定是先进的代表，先进的可能只是技术、手段，也可能只是项目堆积出来的效果。检验社区治理现代化的标准应当是群众工作基础和群众工作能力。我们需要进一步反思、审视我们到底需要一种什么样的治理能力现代化，只有如此，基层社区治理才可能回到应有的轨道上来。 

（作者王会系上海社会科学院社会学研究所助理研究员，武汉大学中国乡村治理研究中心研究人员。）