中国法学会研讨看守所法送审稿，是否仍由公安管辖引争辩

        看守所立法又向前推进了一步。

        近日，受国务院法制办委托，中国法学会组织十余名法学专家研讨《看守所法（送审稿）》（以下简称《送审稿》）。

        研讨会上，专家们认为，《送审稿》在医疗、卫生、会见、通信等一系列规范化管理方面，体现了保障人权的原则，是明显的进步。

        但《送审稿》中看守所仍划归公安机关管辖的规定，引发了学者们的争辩。

        有学者提出应将看守所从公安机关剥离出来，划归司法行政部门主管，实现“侦押分离”，避免刑讯。

        但中国人民大学法学院教授陈卫东则认为，交给哪个部门管不重要，关键是怎么管理。近五年来看守所改革的经验表明，看守所存在的诸多问题主要是管理上的问题，通过强有力的管理机制创新能够解决，无需进行体制变动。

《送审稿》规定看守所伙食标准、禁止强迫劳动

        “看守所立法已是社会普遍共识。”中央民族大学法学院教授熊文钊受邀参加了《送审稿》的研讨。他介绍，现行的《条例》是根据1979年刑诉法制定，国务院于1990年颁布实施，可谓是一部古董级的法规。

        刑诉法在1996年和2012年经历两次修改，但作为刑诉法实施的配套法律，《条例》从未修改，“举一个很明显的例子，《条例》仍将在押人员称为‘人犯’，这明显带有歧视色彩。”

        看守所立法，也是为了解决现行《条例》与《立法法》有悖的困境。2000年3月通过的《立法法》明确规定，限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律，并明确禁止授权国务院立法。看守所作为执行拘留和逮捕的场所，按照《立法法》规定，对其规范只能由全国人大常委会制定法律。

        澎湃新闻了解到，此次《送审稿》包括总则、看守所、羁押、警戒、看守、管理、监督、法律责任、附则，共八章，一百二十四条。

        “相比《看守所条例》（以下简称《条例》），《送审稿》的规定要详细得多。”参加了研讨会的西南政法大学教授高一飞说，从内容看，《送审稿》把保障人权作为一项原则，并放在了非常重要的位置。对在押人员的称谓，也由《条例》中的“人犯”改为“犯罪嫌疑人”、“被告人”。

        为保障人权，《送审稿》还形成一套监督体系。如检察院法律监督条款，《送审稿》不仅完善了该项监督的程序，还将刑诉法中关于“羁押必要性审查”的内容纳入其中。

        此外，《送审稿》还制定两条社会监督规定，一是看守所应当主动公开有关办案程序和监督方式，接受社会监督；二是看守所应当聘请执法监督，建立执法监督员巡查制度。

        不过，高一飞建议，还应把新闻舆论监督纳入到社会监督体系中，遇到重大事件时，看守所应当主动回应媒体关切。

        高一飞说，《送审稿》还用大量篇幅规范看守所管理，使看守所管理朝文明化、人性化的方向发展。如规定伙食、监舍房屋建筑标准；监所检查及医疗社会化规定；禁止强迫劳动；实行提讯后体检制度，防范刑讯逼供；建立讯问不得影响在押人员饮食和必要休息的相关制度等。

        “这些规范并不是新内容。”高一飞说，从2009年起，针对看守所接连发生的“躲猫猫”、“喝水死”等犯罪嫌疑人意外死亡事件，公安部对看守所进行多项制度改革，并取得一系列成果，《送审稿》则将这些成果上升到了立法层次。

侦押分离仍是争议焦点

        看守所隶属关系如何设置，仍是立法过程中争辩的焦点问题。

        《送审稿》第六条规定，国务院公安部门主管全国看守所工作，地方县级以上人民政府公安机关主管区域看守所工作。

        这意味着，《送审稿》仍保留现行《条例》的做法，将看守所划归公安机关管辖。这一办法的弊病在于“侦押一体”，看守所成了为侦查服务的工具，因此遭到学者的反对。

        全国政协委员、南开大学法学院副院长侯欣一连续数年全国两会上建议，将看守所划归司法行政机关管理，以保持其中立。

        在2015年两会上，他再次建议“侦押分离”。在接受澎湃新闻采访时，他说，公安在破案率等绩效考核的压力下，很容易对嫌犯进行刑讯逼供，导致冤假错案。如果“侦押分离”，看守所不归公安管，那么公安预审就要去司法行政机关提审，这能从根源上避免刑讯。

        高一飞认为，尽管公安部为了防止滥用看守所的权力搞疲劳审讯等问题，采取了一些改革措施，如规定分管侦查的局长不能分管看守所等，但公安机关内部仍是一体化的，它是“上命下从”、“左右协作”的模式。这意味着在公安局长领导下，局长可以要求侦查和监所管理两个部门相互配合、相互协作。

        但陈卫东表示，由谁管，交给哪个部门管，不重要，关键是怎么管理。他在2014年5月《法制日报》刊发的“侦押分离不是看守所立法的现实需要”文章中指出，伴随着后“躲猫猫”时代的到来，看守所长期存在的侦押不分、封闭阴暗、在押人员权益保障欠佳等问题，随着管理机制的大变革已被逐渐消除或遏制，因此变革体制就成为成本过高且前景难以准确把握的一种改革建议。

        陈卫东还指出，近五年来看守所改革的经验表明，看守所存在的诸多问题主要是管理上的问题，通过强有力的管理机制创新能够解决，无需进行体制变动。退一步讲，即使有了体制变动，仍然难以摆脱地方保护主义的干扰。

        陈卫东说，法律要保持稳定性，一旦通过立法将看守所的归属固定下来，恐怕要过很长一段时间才能修改。“这也是过去立法部门为什么不同意立法，而是期望通过修改来完善《条例》的一个很大原因。”

        熊文钊则建议，在目前存在较多争议的情况下，立法时应把握技巧，可以将“公安机关”改为“监所主管机关”，不将归属部门固定下来，给司法体制改革预留一定的改革空间。

        熊文钊还认为，对争议问题，看守所立法也应广听社会意见，看守所法目前还是在起草阶段，尚未进入立法阶段，报送全国人大常委会后，也许会发生很大变化。