刘尚希：告别宏观调控，走向经济治理

        主讲人：刘尚希（财政部财政科学研究所所长兼书记）

        主题：中国宏观经济论坛(2015年第一季度)

        日期：2015年3月29日

        主办：中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学经济学院、中国诚信信用管理有限公司

        【编者按】

        “我们现实或者实践进展很快，但是我们理论的创新却是跟不上的，我们还是停留在凯恩斯的框架里。”在“中国宏观经济论坛”上，财政部财政科学研究所所长兼书记刘尚希教授提出要从整体的角度重新认识财政。

        关于财政的两大目标，效率目标与公平，他认为要突破传统思维的对立观念，在新的理论框架下促进效率与公平的融合。对于财政的两大作用：基础性作用与工具性作用，应跳出凯恩斯的分析框架，更多地去研究其基础性作用。

        以下是澎湃新闻(www.thepaper.cn)对刘尚希讲话内容的摘录：

财政目标应融合效率和公平

        财政有两大目标：一是效率目标，二是公平目标。其实财政目标是多元的，但是归结起来就是效率和公平的问题。

        过去我们对财政的理解，因为仅仅是从经济的逻辑分析它，所以我们注重的是经济的目标，也就是效率目标。对社会的目标有时候也考虑到了，但是时有时无，没有真正把公平目标和效率目标放在一起进行考虑。财政的目标不是简单把效率目标和公平目标兼顾起来，我认为应该把它融合起来。

        效率与公平的问题其实也很纠结，因为过去流行的理论告诉我们，你要追求效率，毫无疑问你会有损公平；你要追求公平，会有损效率。两个东西是鱼和熊掌难以兼得。这是我们思维方式的问题，这种纠结是我们本身造成的，而不是事物本身造成的。

        我认为效率和公平是自然能够融合的，这关键是我们理论思维的范式，还有我们分析的框架怎么进行调整。但是，现在效率问题归经济学，公平问题归社会学范畴，两个学科之间是不搭界的。

        虽然现在也有经济社会学，但是没有把我们因为学科的分类导致的这类矛盾和问题真正地统一。这两者怎么统一起来，融合起来，我觉得需要新的理论框架。

财政的两大作用

        财政有两大作用：基础性作用和工具性作用。基础性作用是从国家治理层面考虑的，工具性作用是从政策层面考虑的。基础性作用更多考虑是整体系统性的，而且是长远性的。而工具性作用往往着眼于短期，我们现在对财政这种工具性作用讨论比较多，而对财政基础性作用研究得不多。

        在讨论它的工具性作用的时候，可能就是局部性的，短期性的。我们现在的宏观经济性不就是凯恩斯的那个分析框架吗？他就是一种短期的静态的分析，这个分析很难解释长期性的或者整体性的问题。

        现在大家对凯恩斯这个分析框架感觉到越来越有局限性，但是现在没有创造出一些新的分析框架替代凯恩斯的分析框架，所以没办法，大家还在拿这个东西用。

        这表明我们现实或者实践进展很快，但是我们理论的创新却是跟不上的，我们还是停留在凯恩斯的框架里。

        其实整个社会科学思维不仅仅是停留在凯恩斯时代，而是停留在200多年以前牛顿的时代。因为现在我们所谓的科学思维、科学标准、科学方法都是基于牛顿的时代订立的力学理论，社会科学称为科学也是从牛顿定义的那个科学演变过来的。我们现在整个思维还是停留在200多年以前。所以社会科学的思维现在不适用于我们的现实，不适用于人类社会发展到的这个时期。

        所以我觉得财政的两大作用，我们现在更多地要研究它的基础性作用。

        现在在话语上，一涉及到经济问题就谈宏观调控。宏观调控的思维是短期性的、应急性的思维，不是治理的思维。我们根据当前的情况来看不能放弃宏观调控，而且宏观调控还要创新，但是仅有宏观调控是解决不了问题的，你还得更加强调经济治理。从整体角度来考虑问题。

        所以，现在我们更多的要从考虑宏观调控转向考虑经济治理，只有这样我们的经济才可持续，结构调整才可能真正收到成效。因为宏观调控会不由自主地强调政府这只手的作用，有的时候不由自主地强调政府的作用就产生挤出效应，而不是产生挤入效应。尽管眼前来看，增长可能是稳住了，但长期来看，可能就会带来新的问题。

        所以，从这点来讲，我认为更多地要从治理的角度来考虑问题，治理包括经济治理，当然也包括社会治理，还有政府治理。但是治理的理念和调控的理念，我认为是不同的，在这方面需要有一个大的转变。

公共风险和财政风险如何平衡

        财政两大平衡，第一，首先从治理角度出发，治理的本质就是风险的治理，我们面对着各种各样的风险，怎么去平衡？比如我们现在面临着最大的、最突出的三个风险：一个是经济风险，经济下行的压力；还有一个就是社会风险，老百姓对民生改善的诉求现在越来越大；还有环境风险，比如雾霾。这种雾霾现象反映了我们的环境在恶化。我们在传统工业化的模式下所导致的环境风险越来越大。

        这个钱怎么花？财力是有限的，尽管财政规模已经达到17万亿了，但是面对这三大凸显的风险，怎么它们之间平衡？这就是一个难题，需要新的理论支撑。但是，按照我们过去传统的支付结构的分析有很大局限性，没法平衡这三大风险。因为这三大风险可能相互转化。

        对财政来说，首先要把这三大风险隔离，就像打仗似的，分别包围，别让它们连在一起，一旦连在一起就会转化、就会叠加，就会形成一个更大的系统性风险，导致公共危机。

        但是，现在我们说经济“新常态”，实际上就是风险“新常态”。风险“新常态”的一个基本特征是什么呢？各种各样的风险，五花八门的风险在相互之间叠加，相互之间渗透，相互影响。如果我们不能及时采取措施，那就会变成更大的系统性风险，公共风险。我觉得我们怎么平衡，这是一个大问题，大课题。

        除了我刚才讲的经济、社会、环境这样的风险以外，实际上还有其他方面的外部风险，这些风险和财政风险之间怎么平衡？所以总体来讲，就是公共风险和财政风险自身怎么平衡。

财政体制怎么构建

        我觉得财政体制应该从两个层面构建，一个是国家层面，一个是地方层面。我们不能按照中央、省、市、县、乡五级政府考虑财政体制，应该分开。为什么？因为我们国家治理是两级治理，我们不能把两级治理混同于五级政府，五级政府和两级治理是两个概念。

        为什么是两个概念？因为国家公共权力不是在五级政府之间均匀划分的，国家公共权力是在两级之间，就是中央和地方之间划分。立法权、司法权、征税权都是这样。所以从这个角度来说，我们对财政体制的考虑，过去是有严重误区的，就是说从五级政府角度考虑财政体制，说税不够分，那就扁平化，变成三级。这个思路本身逻辑就有问题，政府级数和政府治理级数是两码事。地方的省、市、县、乡四级政府，这是地方治理范畴，是另一个层面考虑的问题，不要提升到整个国家治理这个角度去考虑。所以财政体制现在要分两个层级，而不是从五级政府考虑，所以国家层面财政体制和地方层面财政体制是两个不同的领域，两个不同的概念，两个不同的层次，当然彼此是相互联系的。

        我在这里还要强调一点，我们讲财政体制可能就讲到事权、财权，其实还有一个非常重要的权就是产权。我们是国有制国家，很多东西是国家所有，国家所有是一个笼统概念，你说是中央政府所有还是地方政府所有？我们宪法规定所有权只有一个，民产就是国务院代表，军产是国务院和军委代表，但是实际运行中产权就是各级政府都有，我们对这个没有明确界定。

        我们的公共产权，国有资产带来的收益，在中央和地方之间应该怎么分配没有纳入我们现有财政体制框架之内，我们一谈财政体制就是分税制，把我们国家最大的国情，公有制忘掉了，实际上这是一个基础性问题。

        过去认为只能是私人所有制才能搞市场经济，公有制不能搞市场经济。实践证明这个理论是破产了，但是在这里头还有一个问题没有解决，就是所有制和市场经济之间应当有一个衔接，有个桥梁，那就是产权制度。

        我认为我们现在的产权制度并没有真正建立起来，实践中的产权制度没有建立，这与我们的产权理论没有构建起来有关系。

        我们现在的产权理论都是以私有制为基础的产权理论，公有制基础上的产权理论是没有的，产权和所有权是两个概念，比如他物权、自物权都是产权，但是所有权呢？只有自物权才是产权，他物权不是我的东西，怎么是所有权呢？所有权就是占有和排斥，现在无论是私有制也好，公有制也好，他和市场经济要求要结合起来，必须有一个产权制度，产权制度和所有制不是一码事，应该是从所有权延伸出来的，在这个基础上分解、分化出来的，这是市场经济要求的。

        但是，我们现在在公有制基础上面的这套产权理论和产权制度并没有真正建立，这就导致我们国家一个基本的问题，中央与地方之间只有分税没有分产，我们不是说所有权要在中央和地方之间划分，但是产权是可以在中央和地方之间划分的，对这个问题我们没有上升到法律，更没有上升到制度层面讨论。

        土地财政的问题实际上和这个问题是连在一起的，我们老是在批评土地财政，但是这个基础性的问题没有解决，征用农民土地变成国有土地，收益是谁的？按道理说是国务院，不是地方政府，但是为什么地方政府用了呢？很多东西我们说原来计划经济条件下是国家所有、分级管理。分级管理现在变成了分级所有，我们这个所有制不是在变形吗？所以这就是属于一种基础性的制度安排，我认为这方面是需要进一步深入讨论的。

        （本文根据主办方提供的速记整理，未经主讲人审订）