理论动态丨非税收入征管职责划转：土地财政终结之始？

2021年6月4日，财政部、自然资源部、税务总局、人民银行联合发出的《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》公布。

这份成文日期为5月21日的通知决定，将由自然资源部门征收的国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。通知提到，自2021年7月1日起，选择在在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南七地，以省（区、市）为单位开展征管职责划转试点，为全面推开划转工作积累经验。暂未开展征管划转试点地区要积极做好准备工作，自2022年1月1日起全面实施征管划转工作。

在新华社最初发布的简短消息中，有“业内人士”表示，非税收入征管职责划转税务部门，是国税地税征管体制改革的一大重要内容。

这一定性中规中矩，但在一些自媒体那里，通常被称作“土地出让金”、“土地出让收入”的国有土地使用权出让收入划归税务部门征收，意味着“地方政府拿不到所有卖地的钱了”，“土地财政将就此终结”，“房价要跌了”，“房产税要来了”，等等。

这些自媒体解释很快被严肃学者“校正”为：此次四项非税政府收入征管职责划转，是深化非税收入征管体制改革的应有之举；土地出让金的征收范围、使用、管理等均不变，对土地市场和房价基本没有什么影响。

那么，什么是土地出让金？这笔收入划归税务部门征收究竟意味着什么？一些自媒体的解读到底有没有道理？

土地出让金制度的由来

土地出让金或土地出让收入，官方名称为“国有土地使用权出让收入”，民间俗称为“卖地收入”，指的是“政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款”，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。

新中国成立后的相当长时期内，我国实行土地无偿使用制度，土地资源的配置通过行政方式划拨，土地使用无年限，土地使用权无流动性。这种制度导致土地资源配置不合理、利用效益低下、土地浪费严重以及产权关系混乱等诸多问题，严重阻碍了经济社会发展。改革开放后，为克服这些弊端，我国在城镇土地有偿使用方面进行了一系列改革探索。

1987年9月和12月，深圳市先后两次，分别以协议和拍卖方式成功出让国有土地，在全国引起巨大的示范效应，国有土地使用权有偿转让迅速在许多城市推开。

1988年4月12日，七届全国人大一次会议通过《宪法》修正案，其中删除了土地不得“出租”的规定，并明确规定“土地使用权可以依照法律规定转让”。1988年12月29日，七届全国人大常委会第五次会议通过关于修改《土地管理法》的决定，其中增加了“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”和“国家依法实行国有土地有偿使用制度”的内容，这标志着土地使用权转让制度在我国的正式确立。

随着土地使用权转让制度在我国的确立和推行，土地使用权转让收益的分配成为中央政府和地方政府博弈的焦点，收益分成比例调整频繁。

1989年5月，国务院规定，国有土地使用权有偿出让收入必须上交财政，由中央与地方四六分成。1992年9月，财政部出台的《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》首次将土地使用权出让收入称为“土地出让金”，并将上交中央财政的比例下调为5%，95%归地方财政。1994年分税制改革以后，土地出让金作为地方固定收入，全部划归地方政府所有。

但在2000年以前，行政划拨仍是最主要的供地方式; 即使是有偿出让，95%以上的土地也采取的是市场化程度较低的协议出让方式。

2001年以后，国务院和国土资源部相继颁布《关于加强国有土地资产管理的通知》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等政策法规，明确了市场对国有土地使用权进行配置的主导地位。自此，土地有偿出让比例大幅度提升，土地市场机制逐步健全，土地使用权的市场价值得到充分释放。

据不完全统计，全国土地出让金收入从2002年的1207.67亿元增至2007年的约1.2万亿元，年均增长178.73%。

2006年12月，国务院办公厅发出规范国有土地使用权出让收支管理的通知（国办发[2006]100号），其中要求：“从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’。”

从土地出让金到土地财政

上世纪末以后，随着改革开放的推进和城市化进程的加速，我国土地市场化不断加快，土地要素价值快速释放，地方政府获得的土地出让收益呈“井喷式”增长。

地方政府获得的国有土地出让金规模，1999年为514亿元，到2019年达7.2万余亿元，增长了约140倍，同时期的全国财政收入与财政支出规模分别仅增长15.64倍和17.11倍。

1999年，土地出让金占地方财政总收入比重为8.14%，占公共预算收入比重为 9.19%，到2019年，这两个比重分别达到 41.77%和 71.74%。2020年，国有土地出让金规模为8.4万亿元，相对地方政府本级财政收入的比重达到 84%。

北京师范大学社会学院讲师焦长权与其合作者今年发表的一项研究显示，1998年至2017年的二十年间，我国土地直接收入（由土地五税即城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税、房产税，加土地出让金构成）由不足1000亿元扩大到近7万亿元的规模，增加了超过70倍。其中，土地出让金从2001年开始就稳定构成了土地直接收入的七八成。

同时期，若合并土地直接收入和间接收入（主要由建筑业企业的税金和房地产开发企业的税收组成）为土地总收入，可以发现，全国土地收入总规模由不足千亿元扩张到8万亿元，增加六十多倍。在土地总收入中，土地直接收入占75%以上。而在土地直接收入中，土地出让金又是绝对的主体，所带来的收入占到了土地总收入的一半以上。

学界一般通过比较土地总收入和地方一般公共预算收入来讨论土地财政。我国土地总收入与地方一般公共预算收入的比值自1998年以来快速增长，在2003年已将近0.7，此后这一比值在波动中缓慢增长，2010年达到1.01的峰值，后保持在0.65~0.95之间。

这些数据显示，我国土地收入已经具有与地方一般公共预算收入相近的规模了，地方政府对于土地财政的依赖程度非常深。迅速增加的土地相关收益促成以土地出让金为主的土地财政收入逐步发展成为仅次于一般公共预算收入的第二大收入来源，即“第二财政”。

一般认为，土地财政之所以形成，与我国的财税体制变迁密切相关。1994年分税制改革导致的一大后果是地方财政收入和支出间出现巨大缺口。分税制改革前, 地方财政收入占总财政收入的比重接近80%，分税制改革后维持在45%左右, 而地方财政支出比重在分税制改革后一直维持在65%以上。地方财权与事权的严重不对等，迫使地方政府不得不寻求新的收入来源。在土地资源相关收入几乎完全由地方政府支配的情形下，“卖地生财”就成为地方政府解决财力不足问题的一个有效途径。

政治晋升激励亦是促成地方政府土地财政行为的一个重要因素。上世纪八九十年代以来，中央政府将经济增长作为考核地方干部政绩的核心指标，在这样的晋升机制作用下，地方政府主要官员有相当大的动力加强经济建设，用亮眼的成绩单来获取上级政府的关注，从而实现政治晋升。具体方式则是围绕土地做文章，“以地谋发展”。

最后，新世纪到来前后，商业银行实施了市场化改革，加上住宅商品化改革的实施为银行信贷资金提供了一个相对稳定且具有较高回报的投资渠道，大量银行信贷资金于是涌入房地产市场，地方政府居间，通过征地、卖地、收税收费、抵押贷款、再征地的一系列操作获得了更多可支配资金。这一过程对土地财政的形成也起到推波助澜作用。

土地财政的利弊

土地财政自形成以来就争议不断。南昌大学经济管理学院教授刘耀彬与其合作者在一项较新研究中有以下宏观层面的总结。

一方面，土地财政指标与经济增长之间存在单调递增的关系。首先，土地财政是土地资源配置市场化的重要体现，是中国城市化启动和经济增长的关键制度，对城市化的资本原始积累起到重要作用。

其次，土地财政带来的房价繁荣，在土地财政和房价上涨的互动作用下形成并强化了区域之间的经济梯度差异，通过改变劳动力供给结构和产业转移，最终实现了产业结构升级。更重要的是，土地出让收入代表地方政府的信用水平，强化了地方政府参与地方经济治理的决心，这有助于城市经济发展。

另一方面，由于推高了房价、工资，可能带来资源配置扭曲，土地财政对经济增长的全要素驱动会产生抑制作用。

首先，土地财政与地方经济发展双重导向的工业用地补贴机制，导致大量稀缺的土地资源被低效利用，在降低企业进入门槛的同时，也产生了严重的生产效率损失。

其次，土地财政导向下的公有制土地供给结构扭曲了中国实体经济，由此催生的房地产业繁荣会吸引原本应当投入工业制造业的资源要素，导致工业发展受到限制，使得中国提前出现“去工业化”现象，长期来看将对经济增长产生不利影响。

最后，从经济效率角度来看，虽然保持低价土地供给有利于经济增长，但是地方政府土地财政的过度扩张造成房价上涨和产业结构的“钝化”，抑制了城市全要素生产率的提高；同时，地方政府以抬高商服用地价格的方式“横向补贴”工业用地，这进一步加剧了整体效率损失。

此外，较新的研究揭示了，在一些具体而微的领域，土地财政也带来负面效应。

首先，一项基于2008至2018年上市企业面板数据的研究发现，土地财政能在经济实践中对微观企业主体产生重要影响。土地财政强度越大，越能显著推动企业杠杆率水平上升，对国有企业和高科技企业而言更是如此。这意味着，土地财政强度的提升，会扰乱企业正常的经营秩序，降低企业对生产业务、管理业务的把控能力。

其次，一项基于2003至2016年277个地级及以上城市市辖区数据的研究认为，地方政府土地出让收入增加后，更倾向于投入以人均城市道路面积为代表的经济性公共服务，而不倾向于投入投资回报周期较长、资本化速度较慢的非经济性公共服务（教育、医疗卫生等)。

最后，基于2009至2017年290个地级及以上城市的数据的研究发现，土地财政依赖显著降低了城市保障房用地供给比例，即“土地财政”对地方财力越重要，地方政府就越缺乏供给保障房用地的积极性。

风起青蘋之末？

以土地出让收入为主体的土地财政，自其成形乃至弊病凸显，进而收获学界和大众媒体关注，迄今已有十多年，这期间，学界提出的改革建言如汗牛充栋。

就此番四项非税政府收入征管职责划转税务部门的要求，比较有代表性的学者意见认为，这是落实2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》的关键一步，有利于提高卖地收入等征管效率，降低征收成本。此前，不少非税收入由不同的部门负责征收，比如地方卖地收入，就由自然资源部门负责征收。非税收入征收分散在各个部门，导致征管职能碎片化，征管成本高，由于部门利益，一些非税收入征管存在不规范现象。将非税收入统一划归独立、专业的税务部门征管，执法将更加规范，征管效率将更高，并降低征纳双方成本。

那么，土地财政会终结吗？房价会跌吗？房产税要来了？

我们期待，有更多关系国计民生的大政方针，能更快到来。

参考资料（仅列主要学报论文）：

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