教育法修改：严厉惩治冒名顶替入学行为

原创 孙佑海 秦境宏 人民法治

多年来，冒名顶替入学的行为，严重损害了教育公平，引发社会高度关注。全国人大常委会高度重视解决冒名顶替入学问题。继2020年12月26日通过刑法修正案（十一），对冒名顶替入学行为规定了刑事责任之后，2021年4月29日，十三届全国人大常委会第28次会议通过了关于修改教育法的决定，与刑法的相关规定相衔接，对冒名顶替入学的行为规定了全面的法律责任。

社会高度关注的冒名顶替入学案件

案例一：齐玉苓案

1990年，滕州八中的陈晓琪和齐玉苓同时参加了中专预选考试，陈晓琪未通过，齐玉苓则通过了预选和统考，最后被济宁商校所录取，通知书由其所在高中代为转交。陈克政（陈晓琪之父）利用其和滕州教委、滕州八中及济宁商校的关系，疏通关系并制作了假材料，成功让陈晓琪冒名为齐玉苓进入济宁商校学习。1998年齐玉苓才发现此事，遂于1999年1月以其姓名权、受教育权受侵犯为由，将陈晓琪等起诉至枣庄中院，要求法院判令各被告停止侵害、赔礼道歉，同时赔偿经济损失160000元、精神损失400000元。同年5月，一审法院判定齐玉苓姓名权受侵犯，被告应赔偿精神损失3.5万元，并驳回了齐玉苓的其他诉讼请求。齐玉苓不服，提起上诉。山东省高院就该案件法律适用上存疑的部分请示最高人民法院。最高人民法院认为，《宪法》中明确规定公民有受教育的权利，因此齐玉苓理应享有该权利，陈晓琪等以侵犯姓名权的方式，侵犯了齐玉苓的受教育权，并且已经造成了事实上的损害结果，对此陈晓琪等应当承担侵权责任。山东省高院根据最高人民法院的批复做出判决，认定齐玉苓的受教育权被侵犯，并且判令各被告赔偿经济损失48045元、精神损失50000元。

案例二：罗彩霞案

2004年，邵东一中的王佳俊和罗彩霞同时参加了高考。罗彩霞没有过二本线，而王佳俊更是没有达到本科最低录取线。王佳俊的父亲王峥嵘为了让其女进入大学学习，借助自己时任县公安局政委所拥有的权力以及班主任张文迪的帮助，获得了罗彩霞的高考信息，并伪造了档案等相关材料，最终通过其同学的关系，使王佳俊进入贵州师大思想政治教育专业学习。2009年罗彩霞知道实情后，以姓名权和受教育权受侵害为由，向天津市西青区法院提起诉讼。该案最后以双方达成调解协议的形式结案，王峥嵘向罗彩霞给付赔偿4.5万元。

该案相关人员中，王峥嵘因犯伪造国家机关证件罪受到刑事处罚，与其前罪数罪并罚后被执行四年有期徒刑；假罗彩霞的学籍、户籍和党籍被注销，工作也被开除；张文迪、原界岭派出所所长姚亮生受到党纪政纪处分。

案例三：陈春秀案

2004年，陈春秀和陈燕萍同时参加高考。陈燕萍未达到专科一批录取线，其父陈巨鹏和舅舅张峰便请时任冠县招生办主任的冯秀振帮忙，并商定将已被山东理工大学录取的陈春秀作为冒名顶替的对象。先是由陈巨鹏假冒陈春秀的父亲，持身份证从邮政局获取了陈春秀的录取通知书；然后，冯秀振利用职务便利获得了陈春秀的档案，并将其交给陈巨鹏；接下来，张锋在时任武训高中校长崔吉会的帮助下伪造了陈春秀的档案材料，并找到时任冠县公安局烟庄派出所所长任书坤出具了陈燕萍虚假的户口迁移证明。同年8月，陈艳萍到山东理工大学报到。虽然陈燕萍所持的报到材料不齐备，但在时任该校教务处处长助理杜言利的帮助下，竟成功办理了相应的入学手续，经济学院没有对所录取考生的身份进行实质性审核。该案件曝光后，山东省成立调查组查清了事件的来龙去脉。陈艳萍的假学历被注销，工作被解聘；对陈艳萍和陈巨鹏涉嫌犯罪问题，公安机关已立案侦查并采取强制措施；张峰、冯秀振涉嫌严重违纪违法，已被纪检监察机关立案审查；涉案的相关责任人员均受到了相应的党纪、政纪处分。

以上案例只是近年来社会高注度较高的几个案例，实际生活中此类案件还有很多。早在2009年“罗彩霞事件”引起舆论关注后，教育部高校学生司就发出《关于核实普通高等学校重名重身份证号在校生学籍的通知》，该通知要求，严格复核该类在校生学籍。通过复核，发现类似“罗彩霞事件”在各地高校普遍存在，尤其在二三类本科高校更为突出。

2020年陈春秀被冒名顶替的事件暴露后，山东省进行了专门清理，发现冒名顶替入学的学生已达242人。安徽、山西等地，均有高校公示并处理了多位冒名顶替入学者。由此可见，冒名顶替入学问题，已经成为一个不可忽视的社会问题，必须依法进行惩治。

依法惩治冒名顶替入学行为意义重大

冒名顶替入学问题，已经引起社会公愤。依法惩治冒名顶替入学行为，意义十分重大。

（一）有利于保障公民的受教育权

受教育权是一项基本人权。我国是社会主义国家，人人都有受教育的权利。如果有的人，利用其掌握的权力和其他便利条件，采取各种手段，将考生考取的成绩转移到自己关系人的名下，使其堂而皇之地成为在校学生，这是严重侵害公民受教育权和人权的行为。从理论上讲，侵害公民的受教育权，就是侵害他人通过教育改变命运的权利。从宪法的意义上讲，是对公民从国家接受文化教育的权利进行根本性的侵害。因此，依法惩治冒名顶替入学的问题，有利于保障宪法规定的公民受教育权。

（二）有利于净化社会风气

冒名顶替入学的行为，是严重的危害社会的行为。这个风气如果刹不住，蔓延开来，就会产生严重的负面效应，严重毒害社会，产生极为严重的社会后果。试想一个地方，如果高考招生秩序失控，考生们不认真学习文化知识、提高自己的学习能力，而是投机取巧，竞相模仿冒名顶替的方法入学，这个地区的社会风气就会受到极大的污染。久而久之，对我们国家和民族，必将是极大的灾难。

冒名顶替入学行为所侵害的对象，不仅仅是被顶替者的个人利益，还是教育公平这块维系社会公正和社会稳定的重要基石，更是一个国家和民族的风气。社会风气一旦变坏，这个国家和民族就没有希望了。所以，冒名顶替入学的行为一旦曝光，必然引起社会的高度关注。国家只有对从事该行为的全链条上的所有违法者都依法进行惩治，才能彰显社会公正和严明的法治立场，才能真正达到改善社会风气的目的。

（三）有利于回应社会关切，维护社会和谐稳定

每一起冒名顶替入学案件的背后，都有一段被改写的命运。一些地方因冒名顶替入学败露后发生的社会秩序混乱事件告诉我们，冒名顶替入学的行为，如果不能得到及时有力的打击，就会引发社会公愤，产生严重危害社会秩序的后果。莘莘学子读书不易，多年寒窗，起早贪黑，身体透支，付出极大的努力，才取得一定的好成绩。辛辛苦苦得来的考试成绩和入学资格，被不法分子获得，冒名顶替上了大学，这显然不公平。而且，这个信息一旦扩散开来容易引发极端事件，对社会的和谐稳定造成威胁。因此，全国人大常委会通过立法，完善对冒名顶替入学行为的法律责任，有力维护教育公平，必将得到广大人民群众的衷心拥护，必将产生有利于社会和谐稳定的积极后果。

相关制度的完善

长期以来，国家为保障公民的受教育权，制定了一系列法律法规和规范性文件，成绩有目共睹。但是，通过对近年来发生的冒名顶替入学案件进行研究，发现依然存在某些法律制度不够健全的问题，尤其是在全链条、全方位防范和惩治冒名顶替入学行为方面，还存在若干法律漏洞。

2021年4月29日，全国人大常委会再次修改教育法，作出专门决定，严厉惩治冒名顶替入学的行为。据此，连同2020年12月26日通过的刑法修正案（十一）中关于冒名顶替罪的规定，我国已经形成了严厉惩治冒名顶替入学行为的严密的法律规范体系。

（一）对招生中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的制裁规定

修改后的教育法第七十七条第一款规定：“在招收学生工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由教育行政部门或者其他有关行政部门责令退回招收的不符合入学条件的人员；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

本款所约束和制裁的，是招生单位主管人员和其他直接责任人员在招生工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。对以上违法行为的处理，分作三个层次。第一个层次，由教育行政部门或者其他有关行政部门责令退回招收的不符合入学条件的人员，而绝不能容忍冒名顶替入学者继续在大学里堂而皇之地学习。冒名顶替者必须从大学离开。第二个层次，由教育行政部门或者其他有关行政部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。被处分的对象，既包括直接负责的主管人员，也包括其他直接责任人员。这里所指的主管人员，包括招生单位的负责人以及负责具体招生工作的主管人员，根据实际情况，还可能包括学校的负责人；其他直接责任人员，包括公安局派出所的有关户籍民警，以及其他相关工作人员。关于处分的性质，鉴于是对政府机关和有关学校的人员进行处分，从法律性质上讲，是行政处分，而不是行政处罚。第三个层次，是最为严厉的处罚，即构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

（二）对盗用、冒用他人身份，顶替他人取得入学资格行为的制裁规定

修改后的教育法第七十七条第二款规定：“盗用、冒用他人身份，顶替他人取得的入学资格的，由教育行政部门或者其他有关行政部门责令撤销入学资格，并责令停止参加相关国家教育考试二年以上五年以下；已经取得学位证书、学历证书或者其他学业证书的，由颁发机构撤销相关证书；已经成为公职人员的，依法给予开除处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

本条款所约束和制裁的，是违法主体盗用、冒用他人身份，顶替他人取得的入学资格的行为。盗用，一般是指通过不法手段在未经别人同意下使其蒙受损失。冒用，一般是指顶替或代替别人，在经过别人同意后使用，强调的是名义。冒用是直接把自己假扮成被冒用人来获得不法利益，而盗用仅仅利用被盗用人的名气来从事一定的行为。对于盗用、冒用他人身份，顶替他人取得入学资格的人员，主管部门有权采取以下措施进行制裁：一是责令撤销入学资格，并责令其停止参加相关国家教育考试二年以上五年以下；二是对于已经取得学位证书、学历证书或者其他学业证书的，由颁发机构撤销相关证书；三是对于那些通过盗用、冒用他人身份的手段，顶替他人取得的入学资格的人员，已经成为公职人员的，依法给予开除处分；四是构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；五是构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

该条款为体现公平正义原则，对冒名顶替入学者的禁考年限作了严厉规定，与修正草案一审稿规定的“一年以上三年以下”相比，提交表决的“二年以上五年以下”的规定更为严厉。因为冒名顶替入学问题主要发生在高考阶段，教育法将禁止参加国家教育考试的年限提高到二至五年，会对冒名顶替者的利益产生重大影响，必将对一些心存侥幸，企图通过暗箱操作来进行冒名顶替入学的考生及其家长发挥强大的震慑作用，从而进一步增强法律的约束力。

（三）对与他人串通，允许他人冒用本人身份，顶替本人取得的入学资格行为的制裁规定

修改后的教育法第七十七条第三款规定：“与他人串通，允许他人冒用本人身份，顶替本人取得的入学资格的，由教育行政部门或者其他有关行政部门责令停止参加相关国家教育考试一年以上三年以下；有违法所得的，没收违法所得；已经成为公职人员的，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

所谓串通，一般是指人员之间从事的勾结、联络、串联等行为。这里所称的串通，是贬义词。关于“与他人串通，允许他人冒用本人身份，顶替本人取得的入学资格的”行为，在实践中时有发生。有的考生，由于本次考试成绩不够理想，放弃本次录取资格，然后出于经济利益的考虑，将自己的录取资格有偿转让给他人。还有的考生，其本人有较高的考试能力，参加考试一般能够取得较好成绩，为攫取经济利益，一次或者几次将自己的高考录取资格有偿转让给他人。这也是一种侵害教育公平的行为，同样扰乱了高考秩序，因此应当依法对其严格惩治。

对于违法者与他人串通，允许他人冒用本人身份，顶替本人取得的入学资格的行为，主管部门依法有权采取以下制裁措施：一是责令其停止参加相关的国家教育考试一年以上三年以下，有权责令停止的机关为教育行政部门或者其他有关行政部门；二是有违法所得的，没收违法所得，决不能让违法者得到经济上的好处；三是已经成为公职人员的，依法给予处分；四是构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；五是构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

由于“与他人串通，允许他人冒用本人身份，顶替本人取得的入学资格的行为”，与“盗用、冒用他人身份，顶替他人取得的入学资格的”行为比较起来，情节和后果要轻一些，故在其责令停止参加相关的国家教育考试的期限规定为“一年以上三年以下”，而不是“二年以上五年以下”。对已经成为公职人员的，规定要依法给予处分，而不是像“盗用、冒用他人身份，顶替他人取得入学资格者”那样，给予开除处分。修改后的教育法对本款规定的行为，作出与第二款有一定区别的规定，体现了实事求是和具体问题具体分析的立法精神。

（四）对组织、指使盗用或者冒用他人身份，顶替他人取得入学资格行为的制裁规定

修改后的教育法第七十七条第四款规定：“组织、指使盗用或者冒用他人身份，顶替他人取得的入学资格的，有违法所得的，没收违法所得；属于公职人员的，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

这里所谓“组织”，从广义上说，是指由诸多要素按照一定方式相互联系起来的系统。狭义而言，“组织”一词，是指人们为实现一定目标，互相协作结合而成的集体或团体。刑法上的组织类犯罪，是一种严重的犯罪现象。这里所谓指使，一般是指挥或支使，或煽动某人去做某事，经常用于贬义。经过对此前发生的多起冒名顶替入学案件的深入分析，笔者发现，这些案件背后往往有主管部门的公职人员协助甚至主导暗箱操作的情形。然而，此前对冒名顶替入学案件中幕后公职人员的责任认定和处罚，却存在法律空白，故难以处理。

根据修改后的教育法，对于违法者从事组织、指使盗用或者冒用他人身份，顶替他人取得的入学资格的行为，主管部门有权采取第七十七条第四款规定的各项制裁措施。修改后的教育法增加了对组织、指使盗用或者冒用他人身份，顶替他人取得的入学资格的人员的法律责任条款，把参与此类违法活动的各个环节的违法者都列入其中，进行全链条惩治，有助于打击从事冒名顶替行为的幕后黑手，从而从根源上遏制此类违法行为的发生。

（五）入学资格被顶替权利受到损害的救济方式

修改后的教育法第七十七条第五款规定：“入学资格被顶替权利受到损害的，可以请求恢复其入学资格。”

上述规定明确了以下几点：一是请求恢复其入学资格的主体，是入学资格被顶替、受教育权利受到侵害的人员。二是受教育权受到侵害的人员，根据修改后的教育法获得请求权，据此可以请求恢复入学资格。所谓请求权，是指法律关系的一方主体请求另一方主体为或不为一定行为的权利。所谓请求权的基础，一般是指相应的可以成为起诉依据的法律规范。因此，修改后的教育法，可以成为权利受害者主张权利救济的请求权基础。

在此基础上，有关方面还要进行严格的审查。如果符合入学的条件，可以恢复学生资格。但是，在有些情形下，难以进行入学资格的恢复。比如，被侵害的时间年代久远，受害人年纪偏大，无法进行大学学习，等等。在这种情形下，采取恢复受害者入学资格的方式，可能对受害者并不利，因而可以采取经济赔偿等方式。

关于权利受害者申请权利救济的程序。本次修改教育法，在上报草案的时候，并没有关于权利救济的规定。全国人大宪法和法律委员会的审议结果报告指出，有的常委委员建议增加对被冒名顶替者给予救济的内容。宪法和法律委员会经研究，建议增加一款：“入学资格被顶替权利受到侵害的，可以请求恢复其入学资格。”该条规定属于实体性法律规范，尚缺乏程序性的权利救济规范与之相配套。故建议国务院教育行政部门会同有关部门，就该权利的救济程序，制定专门的规章。

（六）实现教育法与刑法有关规定的有机衔接

在教育法修改前，全国人大常委会于2020年12月26日通过的刑法修正案（十一）增加了“冒名顶替罪”，在刑法第二百八十条之一后增加了一条。

“盗用、冒用他人身份，顶替他人取得的高等学历教育入学资格、公务员录用资格、就业安置待遇的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金。

“组织、指使他人实施前款行为的，依照前款的规定从重处罚。

“国家工作人员有前两款行为，又构成其他犯罪的，依照数罪并罚的规定处罚。”

修改后的刑法该条，共分为以上三款。

第一款是关于个人实施冒名顶替行为构成犯罪及其处罚的规定。根据本款规定，盗用、冒用他人身份，顶替他人取得的高等学历教育入学资格、公务员录用资格、就业安置待遇的，追究刑事责任。

第二款是关于组织、指使实施冒名顶替行为，予以从重处罚的规定。从相关案例反映出，冒名顶替犯罪往往具有较长的犯罪链条，涉及多个环节和多个主体。诸多环节上的主管人员和其他直接责任人员，客观上帮助和推动了冒名顶替行为，主要是受他人的组织和指使。

第三款是关于国家工作人员实施冒名顶替相关行为如何处罚的规定。这里的“国家工作人员”根据刑法第九十三条的规定，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。

新修改的教育法，在对冒名顶替人员的制裁规定方面与刑法修正案（十一）有机衔接。该法将冒名顶替行为表述为“盗用、冒用他人身份，顶替他人取得的入学资格”，就是为了将冒名顶替行为的表述尽可能与刑法修正案（十一）相协调。值得注意的是，修改后的教育法相比刑法修正案（十一）的相关规定，并不局限于“顶替他人取得高等学历教育入学资格”的行为，在调整范围上相对更大一些。

修改后的教育法与刑法修正案（十一）的有机衔接，对冒名顶替入学的行为规定了严厉的法律制裁措施，对于维护教育公平，实现社会正义，必将发挥巨大的推动作用、产生深远的历史影响。

来源：《人民法治》杂志

作者：孙佑海（天津大学法学院院长、教育部法学教育指导委员会委员、中国法学会法学教育研究会常务理事、教育部教材局法学教材评审专家）、秦境宏（天津大学法学院硕士研究生）

原标题：《教育法修改：严厉惩治冒名顶替入学行为》

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